Le blog de Maublanc

Oui, à certains égard, même si subsiste de par le statut même de collectivité territoriale, une dépendance budgétaire et fiscale des collectivités territoriales à l'égard de l'État (v. fiche).

Le développement de l'autonomie budgétaire et fiscale résulte :

- de la suppression des tutelles, et notamment de la tutelle budgétaire, par la loi du 2 mars 1982 modifiée

- du statut constitutionnel des finances locales résultant de la réforme de 2003 (art. 72-2 de la Constitution)

- du caractère exécutoire de plein droit des délibérations budgétaires locales, sous réserve de leur publication et de la transmission au préfet

- de la libéralisation du régime de l'emprunt.

-de la protection des finances locales contre les agressions de l'État : exacte compensation financière des compétences transférées ; part déterminante représentée par les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités locales.

- de la notion d'impôt partagé entre l'État et les collectivités locales (la TIPP et autrefois la taxe sur les conventions d'assurance, laquelle est intégralement reversée aux départements depuis 2011).

- de l'existence de multiples impositions facultatives, créées par la loi, mais dont l'institution dans la collectivité locale procède d'une décision de l'assemblée délibérante locale.

- de l'attribution d'un pouvoir  fiscal délégué aux assemblées délibérantes locales (pour la définition des exonérations, le vote des taux).

INTRODUCTION

1.      Définition du budget

2.      Apparition historique des finances locales

3.      Le déroulement du cycle budgétaire

4.      Définition des collectivités locales et de la décentralisation (les quatre caractères)

5.      Le statut constitutionnel budgétaire des collectivités locales

CHAPITRE 1 : Les principes budgétaires

·         L'unité

·         L'annualité

·         L'universalité

·         La spécialité

·         L'équilibre

CHAPITRE 2 : La procédure budgétaire locale

§ 1 La préparation du budget local

·         Compétence exclusive de l'exécutif local

·         Importance de l'analyse financière

§ 2 Le vote du budget local

·         Atténuation de la spécialité budgétaire

·         Le droit à l'information des élus locaux

- la loi ATR

- le DOB

·         Les pouvoirs budgétaires étendus

de l'assemblée délibérante

§ 3 Le contrôle de l'adoption du budget local

·         exercé par le préfet assisté par la CRC

- BP non voté dans les délais

- décision budgétaire non votée en équilibre réel

- non-inscription d'une dépense obligatoire

·         le contrôle de légalité exercé par le juge administratif

§ 4 L'exécution du budget local

·         le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

·         les principes de la réforme de la comptabilité locale

·         la gestion financière des collectivités locales

§ 5 Le contrôle de l'exécution du budget local

·         par l'assemblée délibérante : adoption du compte administratif

·         par la CRC : - le contrôle des comptes des comptables publics

                                 - le contrôle de gestion des collectivités locales

CHAPITRE 3 : Ressources et dépenses locales

§ 1 Les ressources locales

·         les impôts locaux : directs et indirects

·         les ressources non fiscales :

                        - dotations et subventions

                        - emprunt

                        - les redevances

§ 2 Les dépenses locales

·         classification

·         le processus de dépense locale

·         la maîtrise des dépenses locales

1.      Comment les collectivités locales financent-elles leurs investissements ?

2.      Comment les collectivités locales peuvent-elles accroître leurs ressources de fonctionnement ?

3.      Quelle est la nature des actes pris par les chambres régionales des comptes ?

4.      Les exceptions au principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.

5.      Les collectivités locales peuvent-elles se prêter des fonds entre elles ?

6.      Le comptable public peut-il passer outre à l'ordre de réquisition ?

7.      Quelle différence fait-on entre les dotations de compensation et les dotations de péréquation ?

8.      Quelles sont les deux fonctions assumées par les comptables publics ?

9.      Quelle ressemblance ou différence faites-vous entre le compte de gestion, le contrôle de gestion et la gestion de fait ?

10.  Le compte administratif peut-il être adopté en déséquilibre ?

11.  Le juge administratif contrôle-t-il les budgets locaux ?

12.  La taxe professionnelle a-t-elle été supprimée ?

13.  Quelles sont les deux catégories d'actes budgétaires locaux ?

14.  La perception des ressources locales obéit-elle toujours au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables ?

15.  Une collectivité locale a-t-elle le choix des modalités de vote de son budget ?

16.  Qu'est-ce qu'une taxe facultative ? un impôt partagé ?

17.  Les atténuations apportées à l'annuité budgétaire ?

18.  L'annualité est-elle un principe dépassé?

19.  Dans quelles conditions et à quelle époque est apparu le système budgétaire ?

20.  L'assemblée délibérante locale peut-elle refuser de voter le budget ? peut-elle adresser un blâme au maire ?

21.  Quelles sont les deux règles composant l'universalité budgétaire ?

22.  Peut-on, et dans l'affirmative, comment réduire les dépenses locales ?

23.  Qu'appelle-t-on socialisme municipal ?

24.  Peut-on valablement évoquer l'autonomie budgétaire et fiscale des collectivités locales?

25.  Les collectivités locales bénéficient-elles d'une entière liberté en matière de dépenses facultatives ?

26.  Le conseil constitutionnel est-il le garant de l'autonomie budgétaire des collectivités locales ?

27.  La notion de valeur ajoutée apparait-elle dans les finances locales ?

28.  L'État verse-t-il des dotations aux collectivités locales parce qu'il est généreux ?

29.  Une collectivité locale peut-elle exceptionnellement emprunter pour financer son déficit budgétaire ?

30.  Existe-t-il des exceptions au dépôt obligatoire des fonds disponibles au Trésor Public ?

31.  En matière de dépenses obligatoires, quelle différence existe-t-il entre inscription d'office et mandatement d'office ?

32.  Y-a-t-il des similitudes entre unité budgétaire et unité de trésorerie ?

Quelles sont les hypothèses légales de report de la date limite d'adoption du budget primitif ?

Il existe plusieurs classifications des dépenses locales :

- en fonction de leur objet : dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement.

- en fonction de leur caractère traditionnel ou non : dépenses administratives ou dépenses d'intervention économique ou sociale.

- et enfin en fonction de la marge de manœuvre dont disposent les collectivités locales. Elle peut être inexistante (dans le cas des dépenses obligatoires ou interdites) ou reconnue (dépenses dites facultatives, mais elles doivent être exposées dans un intérêt local.

Concernant les dépenses obligatoires, il apparaît une double définition de ces dépenses qui doivent être inscrites au budget et payées suivant deux procédures contraignantes.

       I.            DEDOUBLEMENT DE LA DEFINITION

Les dépenses obligatoires sont une notion ancienne, qui existait à l'époque de la tutelle, qui traduit la dépendance des collectivités locales à l'égard de l'État, et qui est définie de façon très extensive.

Le législateur utilise deux critères (art. L. 1612-15 al. 1 du CGCT) :

- ce sont d'une part les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles : c'est-à-dire les dépenses correspondant à des dettes certaines des collectivités locales, non contestées et précisément évaluées dans leur montant.

- ce sont d'autre part les dépenses qui sont qualifiées telles par la loi. Elles sont très nombreuses. Ainsi, l'article L 2321-3 du CGCT dresse une liste non limitative de trente et une dépenses obligatoires pour les communes.

            Ce sont les dépenses de personnel, les dépenses de travaux et d'entretien, les dépenses relatives aux services publics que doivent assumer les collectivités locales, et enfin les participations et contributions financières des collectivités locales aux budgets des autres personnes publiques.

            En d'autres termes, la plus grosse partie du budget local est constituée par des dépenses obligatoires. Que reste-t-il dès lors de la libre administration ?

    II.            DEDOUBLEMENT DES PROCEDURES D'EXECUTION

·                    D'une part, l'inscription d'office au budget local d'une dépense obligatoire qui  n'a pas été inscrite, ou qui l'a été pour un montant insuffisant.

C'est l'un des 4 cas de contrôle budgétaire ouvert au préfet, assisté de la chambre régionale des comptes, qu'il doit obligatoirement saisir préalablement.

Ce cas de contrôle budgétaire présente quelques particularités :

- la CRC doit se prononcer sur le caractère obligatoire ou non de la dépense. Si la chambre considère que la dépense est obligatoire, elle adresse une mise en demeure d'inscrire ladite dépense au budget local.

- la CRC peut aussi être saisie par le comptable public et par la personne, publique ou privée, bénéficiaire de la dépense obligatoire.

- le refus de la CRC de considérer que la dépense est obligatoire est une décision administrative susceptible de recours pour excès de pouvoir de la part de la personne intéressée.

- le préfet peut ne pas inscrire au budget local une dépense estimée obligatoire par la chambre. La décision préfectorale peut être contestée devant le juge administratif.

- le préfet qui inscrit d'office au budget local la dépense obligatoire doit respecter le principe d'équilibre réel : soit en diminuant des dépenses locales facultatives, soit en majorant des recettes locales, ou en associant les deux techniques.

·         D'autre part, le mandatement d'office.

La différence avec l'inscription d'office, c'est que la dépense obligatoire est effectivement inscrite dans le budget local, mais l'exécutif refuse de l'ordonnancer, de la mandater, c'est-à-dire de donner l'ordre au comptable de la payer.

            En pareil cas, le préfet met en demeure l'exécutif local de mandater la dépense. A défaut, le préfet la mandate d'office. Le préfet avertit l'ordonnateur de la collectivité, le créancier de la dépense et la chambre régionale des comptes.

Sous ce vocable sont visées les règles relatives au financement des budgets locaux, aux mouvements de fonds publics dans l'exécution du budget.

Le budget, c'est une prévision et une autorisation. La trésorerie, c'est le financement du budget local. La gestion de trésorerie se traduit par trois règles contraignantes imposées par l'État aux collectivités locales.

1)     Le principe de l'unité de trésorerie (encore appelé principe de l'unité de caisse)

            Le Trésor public est une caisse unique qui centralise tous les fonds publics encaissés, et à laquelle sont reliés tous les comptables publics.

            Pour ce faire, le Trésor public dispose d'un compte unique à la Banque de France, auquel tous les comptables publics ont accès.

Le Trésor public est donc l'unique caissier de toutes les personnes publiques, État, collectivités locales et établissements publics.

·        C'est un élément de centralisation et de dépendance des collectivités locales à l'égard de l'État.

·        Ne pas confondre Unité de trésorerie et unité budgétaire, qui sont deux principes différents.

·        Alors que chaque collectivité locale a son budget propre, la caisse est commune, les comptables publics étant toujours des fonctionnaires de l'État.

2)     Les avances de fonds de l'État aux collectivités locales sur le produit à percevoir des quatre vieilles

            Avec l'unité de trésorerie, le Trésor, c'est-à-dire l'État, est le caissier des collectivités locales. Mais il est aussi leur prêteur, leur banquier le plus important. Comme les quatre vieilles sont payées en fin d'année par les contribuables locaux, l'État fait l'avance, mensuellement, aux collectivités locales et aux EPCI, du produit qu'elles percevront au titre des quatre vieilles.

Le Trésor rentre dans ses fonds en fin d'année lorsque les contribuables locaux règlent au Trésor public le montant des taxes foncières, des taxes d'habitation et de la taxe professionnelle (aujourd'hui contribution économique territoriale).

Ici encore l'État est omniprésent puisqu'il finance les collectivités locales, il établit et recouvre les impôts directs locaux.

3)     L'obligation de dépôt des fonds disponibles au Trésor

·        Si les collectivités locales (ou d'autres personnes publiques, appelées correspondants du Trésor), ont des fonds disponibles, en attente d'emploi ou d'utilisation, elles ne peuvent pas les placer à leur guise, pour en tirer des revenus financiers.

Elles ont l'obligation de mettre ces fonds gratuitement à la disposition du Trésor public, c'est-à-dire de l'État (pour qu'il finance ses déficits budgétaires et sa dette).

C'est une obligation de valeur constitutionnelle, autrefois inscrite dans l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances et aujourd'hui dans l'article 26-3 de la LOLF du 1^er août 2011.

            Il s'ensuit que les collectivités locales ne peuvent pas placer leurs fonds dans les banques, ou se prêter entre elles des fonds, ou faire des placements spéculatifs en Bourse.

            L'État présente cette obligation de dépôt comme la contrepartie des avances mensuelles du produit à percevoir des quatre vieilles, et comme la contrepartie du service rendu aux collectivités locales par les comptables publics.

·        Des exceptions à cette obligation de dépôt des fonds disponibles sont prévues, et ont été élargies.

En effet, les produits tirés de libéralité faites aux collectivités locales, de la vente d'un élément de leur patrimoine, ainsi que les emprunts en attente d'utilisation, peuvent être placés sur un compte à terme ouvert auprès de l'État ou être placés en valeurs mobilières auprès d'organismes de placement collectif.

            En définitive, la trésorerie des collectivités locales et celle de l'État sont étroitement associées dans une même caisse qui est le Trésor public.