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-       La 5e République maintient le dualisme de l'exécutif propre au régime parlementaire, représenté par le président de la République et le premier ministre. Le chef de l'Etat, successeur du monarque, garantit la continuité des institutions, mais ne gouverne pas. C'est le président du conseil ou premier ministre qui, en sa qualité de chef de la majorité parlementaire, dirige le gouvernement de l'Etat. En ce sens, la Constitution de 1958 reste fidèle à la tradition républicaine, depuis la IIIe République.

 

-       Mais le dualisme (ou bicéphalisme) de l'exécutif est profondément aménagé par la Constitution de 1958.

  • Le président de la République, élu par un collège de grands électeurs beaucoup plus large que le seul Parlement, devient un arbitre (art. 5), investi de pouvoirs propres importants, spécialement lorsque l'avenir de la Nation est en jeu (pouvoirs propres, c'est-à-dire dispensés de contreseing, par exemple le droit de dissolution, le recours à l'article 16, l'organisation d'un référendum).
  • La fonction de premier ministre est réhabilitée. Le terme, qui succède à celui de président du conseil, n'avait plus été utilisé depuis Richelieu. C'est le gouvernement, dirigé par le premier ministre, qui détermine et conduit la politique de la Nation (art. 20), le premier ministre disposant du pouvoir réglementaire, autonome ou d'application des lois.

 

-       Mais cette répartition des rôles au sein de l'exécutif imaginée par la Constitution va, dès 1958, être profondément modifiée par la pratique. La fonction présidentielle va être hypertrophiée, alors que la fonction de premier ministre s'est effacée, dans une proportion variant avec la personnalité du président et les résultats des élections législatives.

 

 

I)      La marche inexorable vers une hyperpresidentialisation du regime

 

            Hyperprésidentialisation qui résulte dès l'origine de la pratique gaullienne du pouvoir et qui accentue le décalage entre la pratique et la lettre de la Constitution de 1958.

 

A.   Une hyperpresidentialisation resultant de la pratique gaullienne du pouvoir

 

-       Michel Debré avait qualifié le président de la 5e République de "Monarque républicain", relativement à l'exercice du pouvoir par le Général de Gaulle. Les successeurs du Général ont confirmé, puis accentué cette pratique du pouvoir, et l'on a pu évoquer à propos du président Sarkozy la monarchisation de la 5e République, l'hyper ou l'omni-président. Cependant, la 5e République, même transformée par la pratique, n'est pas devenue pour autant présidentielle. Les mécanismes du régime parlementaire ont été conservés (droit de dissolution et responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement). Le régime présidentiel est fondé sur la séparation des pouvoirs et implique, outre un parlement puissant, des élections parlementaires à mi-mandat présidentiel, tous éléments absents de la 5e République.

 

-       Les facteurs de l'hyperprésidentialisation du régime sont multiples et convergents :

 

 

  • La guerre d'Algérie, qui a conduit à l'élaboration de la nouvelle Constitution, impliquait évidemment l'engagement total et personnel du Général de Gaulle dans la conduite de la guerre puis dans la conclusion des accords d'Evian. Investi de la confiance réitérée du peuple, par référendum, le Général ne pouvait se cantonner à un rôle neutre d'arbitre face à la classe politique discréditée.
  • L'élection directe du président par le peuple, à partir de 1962, le conduit à traduire dans la politique les promesses de la campagne approuvées par le peuple. Investi par le peuple, le président est politiquement responsable devant ce dernier exclusivement. L'élection populaire confère une légitimité charismatique et une toute puissance aux présidents successifs qui n'avaient auparavant aucune légitimité particulière, ni historique, ni populaire.
  • La conférence de presse du 31 janvier 1964 fait du président la source de tout pouvoir, les autres pouvoirs tirant leur légitimité du président de la République. "Il doit être évidemment entendu que l'autorité indivisible de l'Etat est confiée tout entière au Président par le peuple qui l'a élu, qu'il n'en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire, qui ne soit conférée et maintenue par lui, enfin qu'il lui appartient d'ajuster le domaine suprême qui lui est propre avec ceux dont il attribue la gestion à d'autres".
  • Les compétences exercées par le président de la République sont discrétionnaires aussi bien dans leur étendue que dans l'absence de contrôle.

            Les domaines réservés au président ont été définis par chaque président, et ont varié d'un septennat à l'autre. Ils concernent notamment les affaires étrangères, la défense nationale.

Maintes décisions prises par le président de la République sont insusceptibles de tout contrôle. Il s'agit évidemment des pouvoirs propres, c'est-à-dire dispensés de l'exigence de contreseing, énumérés par l'article 19 de la Constitution (nomination du premier ministre, recours au référendum, dissolution de l'Assemblée Nationale, pouvoirs de crise, droit de message au parlement, nomination de 3 membres du Conseil Constitutionnel et saisine de ce dernier). Mais maintes décisions du président sont qualifiées d'actes de gouvernement : recours à l'article 16 Const. et durée des pouvoirs de crise (CE 1961 Rubin de Servens), reprise des essais nucléaires (CE 29 septembre 1995 Greenpeace France) ; nomination de trois membres, dont le président, au Conseil Constitutionnel ; engagement des forces militaires françaises dans des conflits extérieurs qui ne dépend que du président (CE 5 juillet 2000 Megret Rec. 295).

            En revanche, le juge administratif exerce un contrôle de légalité sur la nomination à des emplois laissés à la décision du gouvernement, sur l'exercice du droit de grâce, sur la décision du président de faire fleurir la tombe du maréchal Pétain, toutes décisions présentant un caractère administratif (CE 27 novembre 2000 Association Comité tous frères Rec. 559).

  • Enfin, la réforme du quinquennat (en 2000) et l'organisation des élections législatives suivant les élections présidentielles font des élections législatives un 3e tour de l'élection présidentielle. L'assemblée nationale élue ne sert qu'à mettre en œuvre les engagements pris par le président devant la Nation.

 

 

B.    Le décalage croissant entre la pratique constitutionnelle et la lettre de la constitution

 

  • Le texte de la Constitution de 1958 organise des rapports entre les pouvoirs publics qui n'existent pas dans la pratique, qui sont dépourvus d'effectivité :

 

-       La notion d'arbitrage prévue à l'article 8 n'a jamais été mise en œuvre puisque le président est le guide de la Nation (conception gaullienne) ou le promoteur des réformes censées être voulues par le peuple.

-       Le président ne vieille plus au respect de la Constitution. Le Général de Gaulle a violé la Constitution en utilisant le référendum législatif de l'article 11 pour réformer la Constitution, relativement à l'élection directe du président (1962) et à réforme du Sénat (rejetée par le peuple). Le Président Sarkozy a demandé au premier président de la cour de cassation des propositions pour surmonter l'opposition du conseil constitutionnel à la rétroactivité de la loi instituant la mesure de sûreté après l'exécution de la peine.

-       Le président met fin discrétionnairement aux fonctions du premier ministre alors que l'article 8 subordonne la cessation des fonctions du premier ministre à la présentation par celui-ci de la démission de son gouvernement.

-       La question posée au peuple par référendum, en application de l'article 11, peut avoir un objet non prévu par ce texte (par exemple la réforme de la Constitution). Le Conseil Constitutionnel a décliné sa compétence pour juger de la constitutionnalité de la question posée au peuple (CC 6 novembre 1962 n°62-20).

-       Contrairement à l'article 20, c'est le président de la République qui détermine et conduit la politique de la Nation, et non le gouvernement, comme l'exige le texte constitutionnel.

-       L'article 67 de la Constitution issu de la réforme constitutionnelle du 23 février 2007 maintient la fiction de l'irresponsabilité du président, alors qu'il est responsable politiquement devant le peuple. Comment justifier l'irresponsabilité pénale d'un président qui insulte un citoyen qui refuse de lui serrer la main ? Comment justifier l'article 67 alinéa 2 qui interdit tout témoignage, tout acte d'information ou d'instruction concernant le président lorsque ce dernier porte plainte contre des journalistes (à propos d'un SMS prétendument adressé à son ex-épouse la veille de son remariage ?).

L'irresponsabilité politique ou pénale est adaptée à un président passif, inactif. Elle est inadaptée à un président qui dirige effectivement le pays, expose sa vie privée, provoque l'opinion, étale sans discrétion ses relations personnelles avec le monde des affaires, du spectacle, etc.

 

  • D'où la question de la réforme des institutions, traitée par la commission présidée par M. Balladur. Faut-il s'orienter vers un régime présidentiel, ce qui supposerait de supprimer la fonction de premier ministre et de renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement ?

 

L'hyperprésidentialisation de la Constitution de 1958 a pour conséquence le relatif effacement du premier ministre.

 

 

 

 

 

 

 

II)  La tendance à l'effacement du premier ministre

 

            Les causes de l'effacement sont anciennes et nombreuses, mais l'effacement est relatif car le premier ministre peut exercer ou retrouver un rôle actif dans les institutions.

 

A.   Les causes de l'effacement du premier ministre

 

1)        La 5e République a toujours défini le premier ministre comme l'exécutant de la politique du président. Il était le chef d'Etat major indispensable sous le Général de Gaulle, chargé de rassembler la majorité parlementaire et de mettre en œuvre la politique présidentielle. Il est devenu sous la présidence de M. Sarkozy et d'après l'expression même du président, un "collaborateur" parmi d'autres, placé sous la surveillance de l'Elysée, concurrencé par les conseillers du président qui n'hésitent pas à exposer devant la presse les réformes souhaitables au lieu et place du premier ministre.

La Constitution de 1958 a pourtant voulu réhabiliter la fonction de premier ministre, par rapport à celle de président du conseil de la 3e et de la 4e république. Mais cette fonction, qui apparaissait indispensable, irremplaçable sous la présidence du Général et de ses successeurs, apparaît secondaire, accessoire sous le président Sarkozy, lorsque le président entend s'occuper de tout, possède ses propres collaborateurs qui inspirent les politiques et entend contrôler par personnes interposées le parti majoritaire (l'UMP).

 

2)        Le dualisme de l'exécutif a toujours suscité des rivalités et une hostilité rampante entre le président de la République et le premier ministre, justifiant que le président "change" discrétionnairement de premier ministre lorsqu'il a terminé sa mission, selon l'expression du général de Gaulle. Ainsi, le président Pompidou a mis fin aux fonctions du premier ministre Jacques Chaban-Delmas quelques jours après que ce dernier eut recueilli la confiance de l'Assemblée Nationale. Le premier ministre Jacques Chirac a démissionné en raison des désaccords qui l'opposaient au président, puis a œuvré pour entraîner la défaite électorale du président Valéry Giscard d'Estaing.

            Si officiellement les rapports entre le premier ministre François Fillon et le président Sarkozy sont confiants, la méfiance résulte de la popularité du premier ministre face au déclin de celle du président, et du rôle des membres du cabinet du président qui définissent la politique présidentielle et la mettre en oeuvre. Le président peut accorder sa confiance à des ministres qui ont sa préférence, qui sont promus à devenir premier ministre (M. Bertrand) ou à des ministres qui retiennent davantage l'attention des médias (parce qu'ils sont "people", tel M. Laporte).

 

 

B.    La réévaluation possible de la fonction de premier ministre

 

Dans deux situations.

 

1)        D'abord en période de cohabitation, pendant laquelle le premier ministre, soutenu par la majorité parlementaire élue par le peuple, applique sa politique, dans le respect des prérogatives du gouvernement et du président. C'est le retour à la lettre de la Constitution (arbitrage, art. 20) et à un régime parlementaire classique.

C'est ce système qu'a entendu exclure la succession des élections présidentielles puis législatives aujourd'hui applicable.

 

2)        Ensuite, en cas de perte de confiance de l'opinion publique dans le président.

Un président qui s'expose, qui désacralise la fonction, qui multiplie les promesses sans pouvoir les tenir (sur le pouvoir d'achat), qui se contredit, qui tient des propos populistes etc. enregistre une baisse notable de sa cote de popularité.

Corrélativement, le premier ministre apparaît plus respectueux des valeurs, plus engagé auprès des parlementaires. Sa cote de popularité est au plus haut.

            La véritable question est celle de savoir si la Constitution de 1958 peut fonctionner sans premier ministre. La réponse est non, à moins de changer de régime. Le premier ministre a toujours été le bouclier du président, l'exécutant nécessaire de la politique du président.

 

            La révision constitutionnelle en préparation (avril 2008) ne modifie pas en profondeur les institutions de la 5e République. Il es prévu que le président de la République ne pourra accomplir plus de deux mandats successifs qu'il pourra prendre la parole devant chaque assemblée ou devant le parlement réuni en congrès et que certaines nominations sont soumises à l'avis d'une commission de parlementaires. Les articles 20 et 21 ne seront pas modifiés. Il sera prévu que le gouvernement ne sera plus responsable de la défense nationale, mais mettra en œuvre les décisions prévus par le président de la République. Le président de la République et le garde des sceaux ne feront plus partie du conseil supérieur de la magistrature. Enfin, toute intervention des forces armées à l'extérieur devra être autorisée par le Parlement si elle excède 6 mois (le Parlement devant alors autoriser la prorogation).

 

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