Le blog de Maublanc

C'est un rôle évident et indispensable notamment en période de crise économique.

Les personnes publiques, et spécialement les collectivités locales, agissent selon des modalités différentes au moyen de la dépense publique.

En elle-même, la dépense publique joue le rôle de levier économique. Elle est aussi utilisée volontairement, comme un outil interventionniste.

Rôle de levier économique de la dépense publique

En elle-même, la dépense publique joue le rôle de levier économique.

C'est le cas pour la commande publique, qui permet de remplir les carnets de commande des entreprises.

Les collectivités locales jouent un rôle essentiel puisque ¾ des investissements civils sont financés par les collectivités locales et les EPCI.

Cela étant, les règles de publicité et de concurrence imposées par le droit communautaire font que les entreprises qui soumissionnent et remportent les marchés ne sont pas, par définition, nécessairement implantées en France.

Une commande publique ralentie, en raison des difficultés budgétaires des collectivités locales, se traduit par une politique d'investissements publics moins ambitieuse, et par des difficultés pour les entreprises privées moins sollicitées.

Les collectivités locales et les EPCI sont souvent les premiers employeurs. Bien, qu'elles soient critiquées, les dépenses de fonctionnement, spécialement les dépenses de personnel font vivre les communes et les entreprises de la collectivité. La fermeture d'un hôpital, d'une caserne, d'une école etc. est vécue comme un drame par les élus et la population.

L'utilisation de la dépense publique comme un outil interventionniste

C'est le rôle actif de la dépense publique, utilisée pour stimuler l'activité économique. C'est un rôle qui est apparu, pour l'État, après la 1^re guerre mondiale, et, pour les collectivités locales, juste après la crise de 1929 avec la jurisprudence dite du socialisme municipal.

A la différence des libéraux du 19^e s., qui estimaient que la dépense publique était par définition de nature administrative, neutre, et extérieure à toute préoccupation économique, les keynésiens considèrent que les personnes publiques doivent agir en matière économique et sociale, pour relancer l'économie, pour remédier à ses carences.

Cette politique active, dynamique, poursuit deux objectifs : remédier aux défaillances des entreprises privées en se substituant à elles ; stimuler les activités économiques privées au moyen d'aides au développement économique.

La substitution des collectivités locales aux entreprises privées défaillantes

C'est la jurisprudence du Conseil d'État (et pas le législateur) qui, à partir de 1930, a autorisé les communes à intervenir en matière économique et sociale, lorsqu'il existe un besoin public local, en présence d'une carence de l'initiative privée. L'arrêt initiateur de ce qu'on appelle le socialisme municipal est CE 1930 Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, rendu à propos de la création d'une alimentation municipale dans le contexte de crise économique des années 1930, contestée par un syndicat groupant des commerçants.

C'est une révolution juridique par rapport au droit antérieur qui interdisait de telles interventions, au nom du libéralisme économique et de la neutralité de la dépense publique.

Ces interventions vont prendre la forme de SPIC dans tous les domaines, économique, médical et social, avec de grands arrêts de jurisprudence.

Le conseil d'État fera preuve d'un libéralisme croissant pour apprécier les besoins de la population et la carence de l'initiative privée, qualitative ou quantitative.

Cette jurisprudence conserve toute sa valeur, y compris lorsque le législateur a légiféré sur l'aide des collectivités locales au développement économique.

Ont été admis la création de terrains de camping municipaux dans les stations balnéaires (CE 1964 Commune de Merville-France-ville), celle de cabinets dentaires municipaux (CE 1964 Ville de Nanterre), la création de piscines municipales (CE Société la plage de la forêt), la création de magasins d'alimentation municipaux etc.

L'aide des collectivités locales au développement économique

C'est-à-dire au secteur économique privé.

Le législateur est initialement intervenu en 1982, puis a redéfini le dispositif par la loi du 13 août 2004 en raison de la complexité du régime primitif (la distinction des aides directes, encadrées, et indirectes, peu encadrées, était complexe, et la compatibilité du dispositif de 1982 avec le droit communautaire des aides laissait à désirer).

La réforme de 2004 favorise les aides à la création et à l'extension des activités économiques en privilégiant le rôle de la région collectivité territoriale, coordonnatrice des aides. Départements et régions peuvent allouer des aides complémentaires à celles de la région, en passant des conventions avec celle-ci. Mais l'article L 1511-3 du CGI prévoit que les départements et les communes peuvent accorder des aides en concluant des conventions avec l'État (aides dites autonomes qui ne dépendent pas de la région).

La loi garantit l'information de la Commission européenne sur ces aides allouées par les collectivités locales (parce que les traités européens confient à la Commission le rôle de gardienne de la concurrence). La loi oblige les collectivités locales à récupérer les aides qu'elles ont allouées en violation du droit communautaire.

Ce système d'aides a été critiqué, notamment dans un rapport de la Cour des Comptes de février 2012 : il multiplie les acteurs locaux qui financent les aides au développement économique, c'est une débauche d'efforts et de financements pour des résultats économiques aléatoires, une concurrence entre territoires en résulte, parfois au détriment des questions environnementales.

Sur les dépenses locales v. aussi

La distinction des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'investissement

La distinction en fonction des marges de manœuvre des collectivités locales : les dépenses obligatoires, interdites et facultatives.

Le processus de la dépense publique, avec la séparation des ordonnateurs et des comptables.

Il vaut mieux utiliser le terme d'acte budgétaire que celui de document budgétaire, l'acte budgétaire, comme tout acte juridique, produisant des effets  de droit. Au lieu de les présenter successivement, mieux vaut les groupes en deux catégories.

LES ACTES BUDGETAIRES PREVISIONNELS

Ce sont les actes qui prévoient et autorisent les recettes et les dépenses de la collectivité, pour l'année à venir. Ils sont de deux sortes :

Le budget primitif (bp)

Décision politique la plus importante de la collectivité, puisqu'elle traduit, en termes de dépenses et de recettes, les choix de la collectivité pour l'année à venir.

Des règles particulières régissent le délai de vote parce qu'une collectivité ne peut perdurer sans budget, pouvant déboucher, après intervention de la CRC sous forme de proposition, sur le règlement du budget par le préfet.

Son élaboration et son vote obéissent aussi à des règles générales concernant le droit à l'information des élus locaux, l'équilibre réel des décisions budgétaires, l'exclusion des dépenses interdites etc.

Les décisions modificatives

Appelées lois de finances rectificatives dans les finances de l'État

Sont adoptées en cours d'exécution du budget primitif, et leur durée d'application n'excède pas la période expirant à la journée complémentaire

Permettent d'ajuster, de compléter les inscriptions du budget primitif

Mais les finances locales connaissent une catégorie de DM qui n'existe pas dans les finances de l'État, à savoir le budget supplémentaire (BS). Il remplit une double fonction :

c'est un budget d'ajustement, qui prévoit par exemple des dépenses nouvelles, à condition de respecter l'équilibre réel

mais c'est aussi un budget de liaison : le budget supplémentaire incorpore dans les résultats de l'exercice en cours le solde d'exécution du budget antérieur. Dans les finances locales, et à la différence des finances de l'État, les budgets successifs s'enchainent. Le budget supplémentaire n'est pas obligatoire.

LES ACTES BUDGETAIRES D'EXECUTION

Ce sont les actes de constat, de bilan, rétrospectifs, nécessaires puisque le budget primitif et les DM sont des actes de prévision et d'autorisation (de dépenses et de percevoir les recettes).

Il existe deux sortes d'actes rétrospectifs, complémentaires, le compte administratif et le compte de gestion. Le compte administratif est tenu par l'exécutif local et adopté, avant le 30 juin et hors la présence de l'exécutif local, par l'assemblée délibérante, en même temps que le compte de gestion tenu par le comptable public. Les deux comptes doivent coïncider en fin d'exercice, puisque ce sont les mêmes opérations qui sont retracées dans les deux comptes (avec une comptabilité d'engagement pour l'exécutif local, et une comptabilité de caisse pour le comptable public).

Ce vote commun obéit à certaines règles spécifiques concernant le plafonnement du découvert du compte administratif (sous peine d'intervention du préfet assisté de la chambre régionale des comptes) et le caractère nécessaire de l'adoption de ces deux comptes par l'assemblée délibérante.

Deux classifications permettent habituellement de présenter les ressources financières des collectivités locales :

les ressources internes (impôts et taxes, redevances) et les ressources externes (emprunts, dotations et subventions). Cette distinction suggère que les ressources internes laissent une plus grande marge de manœuvre aux collectivités locales que les ressources externes (allouées par les banques ou l'État). Mais en réalité, dans tous les cas, les contraintes sont omniprésentes.

Les ressources fiscales et non fiscales. Cette distinction est justifiée par la spécificité des impositions.

Les ressources fiscales des collectivités locales

            Elles se caractérisent à la fois par leur diversité, et par une crise permanente.

Diversité

Le socle de la fiscalité locale repose sur les 4 vieilles (sous-entendu : contributions directes locales), instituées au lendemain de la révolution française, en remplacement de la fiscalité de l'ancien régime, fondées sur les immeubles. Cette fiscalité immobilière était une fiscalité d'État, sur laquelle se greffaient des centimes additionnels perçus au profit des communes.

Cette fiscalité directe a été modernisée, en 1959, puis en 1973-75, en laissant aux collectivités locales, à partir de 1980, une certaine marge de manœuvre pour voter, dans certaines limites, les taux. En 2010, la taxe professionnelle, qui avait remplacé la patente en 1975, est devenue la contribution économique territoriale (CET), à laquelle se sont ajoutées la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises et les taxes sur les réseaux (CVAE et IFER).

De multiples impositions indirectes, obligatoires ou facultatives, ont été instituées par le législateur.

Mais, alors que pour l'État, la fiscalité indirecte (la TVA) représente un peu moins de la moitié des recettes fiscales, c'est la fiscalité directe qui constitue l'ossature de la fiscalité locale (il faudrait toutefois nuancer en fonction des catégories de collectivités).

Crise permanente

Malgré quelques réformes (suppression de la taxe professionnelle en 2010, remplacée par la CET et autres impositions ; vote des taux par les assemblées délibérantes locales en 1980, révision des valeurs locatives cadastrales des locaux commerciaux en 2012 ; protection de la fiscalité locale contre la recentralisation fiscale et le remplacement des impôts locaux par des dotations v. art. 72-2 al. 3 de la Constitution issu de la réforme du 28 mars 2003), la fiscale locale directe suscite les critiques à raison:

de l'éternel problème de la mise à jour des valeurs locatives cadastrales des immeubles (un travail titanesque de plusieurs années), puis de l'intégration de ces nouvelles valeurs dans les impositions locales (le courage politique fait défaut pour mettre en œuvre cette réforme impopulaire).

de l'absence d'assiette de substitution à la valeur locative cadastrale, les impositions sur le revenu apparaissant d'un faible rendement

des inégalités d'imposition entre redevables locaux des différentes collectivités. Elle est inévitable.

de la prise en charge par l'État des impositions directes locales des "petits redevables", dont il a voté des allégements à hauteur du tiers du produit total. L'État est le premier contribuable local, alors qu'il est lui-même dans une situation budgétaire difficile

de l'efficacité limitée de la péréquation, c'est-à-dire de la redistribution, au moyen de dotations ou de redistribution de taxe professionnelle (aujourd'hui CET).

de l'alourdissement constant de cette fiscalité directe, à mesure que s'amenuisent les dotations allouées par l'État aux collectivités locales. Cependant, à la différence de la taxe professionnelle, la CET ne taxe plus les équipements et les biens mobiliers des entreprises (pour accroître leur compétitivité), ce qui affaiblit les finances des collectivités et des intercommunalités.

de la disparition d'impôts locaux, dont les collectivités locales ont plus ou moins la maîtrise, par des dotations de remplacement allouées par l'État qui accroissent la dépendance des collectivités locales à l'égard de ce dernier.

de la perte d'autonomie fiscale. Après la réforme de la CET, les régions ont perdu tout pouvoir de voter les taux d'une des 4 vieilles.

Cette même réforme de 2010 a modifié profondément les collectivités locales bénéficiaires des 4 vieilles. Les communes sont des grandes gagnantes et perçoivent toujours les 4 vieilles. Les départements ont seulement conservé la taxe foncière sur les propriétés bâties. Les régions ne perçoivent désormais aucune des 4 vieilles. Comment promouvoir après cela la région?

Les ressources non fiscales des collectivités locales

            Appartiennent à 3 catégories, soumises à des règles particulières et tout aussi contraignantes.

Les dotations et subventions

Le terme de dotation suggère qu'elle est globale et libre d'emploi pour la collectivité, alors que les subventions sont spécifiques.

Elles sont multiples et disparates : elles peuvent viser le fonctionnement (DGF) ou l'investissement (FCTVA, DGE), poursuivre des objectifs variés (la compensation de charges ou de handicaps, la péréquation, l'orientation), être globalisées ou spécifiques, bénéficier aux collectivités locales ou aux intercommunalités etc.

Elles représentent des montants considérables, mais à plusieurs reprises l'État a manifesté sa volonté de stabiliser leur montant dans l'objectif de réduire son déficit en faisant participer les collectivités locales à l'effort budgétaire.

Les redevances

Ce sont les rémunérations pour services rendus, le prix de biens ou de services vendus par la collectivité, et ne présentent donc aucun caractère fiscal. En cas de DSP, c'est le délégataire qui fixe et perçoit le produit des redevances versées par les usagers. Lesdites redevances n'apparaissent donc plus dans le budget local.

Les emprunts

A la différence des finances de l'État, les emprunts locaux financent exclusivement les investissements et doivent être inscrits dans la section d'investissement du budget local (l'emprunt, pour l'État, est une ressource de trésorerie qui finance le déficit budgétaire).

Le régime des emprunts locaux associe une certaine marge de liberté et des contraintes pesantes, imposées par la dépendance des collectivités locales à l'égard de l'État.

Une certaine liberté

choix du prêteur depuis 1982, avec la disparition du monopole de la Caisse des dépôts et Consignations

diversité des produits (emprunts à taux fixes et à annuités constantes, ou emprunts à taux variables, ou emprunts structurés, ces derniers étant de véritables bombes à retardement pour les collectivités emprunteuses [les emprunts toxiques]).

Des contraintes multiples

concernant d'abord la finalité de l'emprunt, qui s'attache à une opération d'investissement

concernant ensuite l'inscription obligatoire dans la section d'investissement (en produit pour le capital emprunté, en dépense pour l'annuité de remboursement), les intérêts payés étant portés en dépenses de la section de fonctionnement

concernant le caractère de dépense obligatoire du remboursement du capital et des intérêts

concernant l'interdiction des prêts, entre collectivités locales. Ce sont des opérations réservées aux établissements de crédit.

et enfin, concernant le remboursement de la dette en capital par des ressources propres, afin de respecter l'équilibre réel de la décision budgétaire.

la mise en concurrence des prêteurs n'est pas requise par le droit français, mais la question est débattue.

La trésorerie, c'est le carburant qui permet d'exécuter les dépenses locales, ce sont donc toutes les ressources mobilisées par les collectivités locales (et l'État) pour financer l'exécution du budget. Ce qui est budgétaire est prévisionnel, ce qui est trésorerie s'attache à l'exécution du budget (paiement des dépenses et encaissement des recettes).

La dépendance des collectivités locales à l'égard de l'État est illustrée en ce qui concerne la trésorerie des collectivités locales, comme elle l'est dans l'élaboration du budget local (dépenses obligatoires, dépenses interdites, équilibre réel, délai de vote du budget primitif etc.).

            Elle s'exprime par la règle du dépôt obligatoire et gratuit des fonds disponibles des collectivités locales au Trésor public.

Il en résulte des marges de manœuvre réduites pour les collectivités locales et une règle depuis toujours contestée, mais qui perdure.

Des marges de manœuvre réduites

Une obligation ancienne et sans cesse prescrite : c'est un décret napoléonien du 27 février 1811 qui, au nom du principe d'unité de trésorerie, impose aux communes le dépôt obligatoire et gratuit de leurs fonds disponibles au Trésor public (puis ce principe a été étendu aux autres catégories de collectivités locales apparues postérieurement, à savoir départements, régions, puis intercommunalités).

Sont visés les fonds disponibles, c'est-à-dire en attente d'utilisation. Ce qui signifie que les collectivités locales ne peuvent pas ouvrir un compte bancaire ou postal, placer leurs fonds en actions ou en obligations. Elles n'ont qu'un seul compte, celui du Trésor.

C'est une obligation de nature constitutionnelle dont les exceptions sont étroitement encadrées.

Obligation de dépôt gratuit auparavant imposée par l'article 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui prévoyait des dérogations admises par arrêté du ministre de l'économie et des finances (ce qui était curieux : comment un arrêté peut-il déroger à une obligation constitutionnelle ?). Elle a été reprise par l'article 26 de la LOLF, avec possibilité d'une dérogation résultant maintenant d'une disposition expresse d'une loi de finances.

Ces dérogations sont étroites et sont, semble-t-il, assez peu utilisées en pratique : placements des excédents de trésorerie en emprunts d'États, en bons du Trésor.

à Il en résulte que l'objectif des collectivités locales est d'avoir le moins de trésorerie en attente d'utilisation, afin de réduire le plus possible le dépôt de leurs fonds disponibles au Trésor.

Une règle depuis toujours controversée

mais qui subsiste.

Une obligation de dépôt accusée d'être incompatible avec le principe communautaire de libre circulation des capitaux. Mais

elle n'a jamais été jugée telle par une juridiction interne ou communautaire

son statut constitutionnel la met à l'abri de toute censure puisque les juridictions françaises jugent que la constitution est au sommet de la pyramide des normes juridiques, au-dessus des règles communautaires.

Mais une obligation de dépôt gratuit qui compense les services rendus par l'État aux collectivités locales : les avances mensuelles du produit à venir des quatre vieilles, le recouvrement des impôts locaux par les services de l'État et le service du comptable public local, qui est un fonctionnaire de l'État.

            C'est une notion ancienne dans le droit des finances locales, dont la définition n'est guère cohérente, et qui justifient l'application de procédures contraignantes.

La notion de dépense obligatoire est apparue sous le Consulat et a été inscrite dans toutes les lois de décentralisation.

Cette notion illustre la dépendance des collectivités territoriales à l'égard de la loi et de l'État ainsi que la faible portée du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Une définition peu cohérente

L'article L 1612-15 du CGCT définit de façon générale les dépenses obligatoires des collectivités locales, puis les articles L 2321-2, L 3321-1 et L 4321-1 du CGCT dressent une liste, non limitative d'ailleurs, des dépenses obligatoires de chaque niveau de collectivités territoriales.

Le critère général des dépenses obligatoires, défini par l'article L 1612-15 du CGCT se dédouble. Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales, énonce ce texte, que les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé.

Le premier critère, fondé sur le caractère exigible de la dette, est une tautologie. Il est évident qu'une dette exigible doit être obligatoirement payée! Depuis très longtemps, la jurisprudence administrative a défini une dette exigible comme une dette échue, certaine, liquide, non sérieusement contestée dans son principe et dans son montant et découlant d'une loi, d'un contrat, d'un délit, d'un quasi-délit ou de toute autre source d'obligations.

Cependant, ce critère ne permet pas de dresser une liste des dépenses obligatoires.

Le 2^e critère renvoie vers une énumération de dépenses, et donc de compétences obligatoires pour les collectivités locales.

Ces dépenses sont très nombreuses et la liste fournie par les trois articles précités visant les trois niveaux de collectivités territoriales n'est pas limitative.

Certaines dépenses concernent le fonctionnement des collectivités : l'entretien de l'hôtel de la collectivité, la rémunération des agents, les indemnités des élus, l'entretien des voiries, celui du domaine public, le remboursement des emprunts etc.

D'autres dépenses résultent de l'exercice d'une compétence décentralisée : écoles primaires, police municipale, cimetières pour les communes ; construction et fonctionnement des collèges pour les départements, dépenses liées aux lycées pour les régions, notamment.

L'institution de procédures contraignantes pour les collectivités locales défaillantes

On en compte au moins trois :

l'inscription d'office après consultation par le préfet de la CRC, laquelle adresse à la collectivité défaillante une mise en demeure d'inscrire ladite dépense à son budget (L 1612-15 du CGCT)

le mandatement d'office d'une dépense obligatoire par le préfet, qui n'exige pas la saisine préalable de la CRC (art. L 1612-16 du CGCT)

enfin, le prononcé d'une astreinte pour obtenir l'exécution des décisions de justice par les collectivités territoriales condamnées (art. L 1612-17 du CGCT).