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1 septembre 2009 2 01 /09 /septembre /2009 13:15

LES ELECTIONS LOCALES

 

-       Les élections locales présentent une importance particulière dans la mesure où elles constituent le critère de la décentralisation et sont l'expression de la démocratie.

-       L'article 72 alinéa 3 de la constitution se réfère expressément aux élections locales pour définir le statut des collectivités territoriales lorsqu'il dispose que les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus.

-       Les élections locales présentent un certain nombre de caractères communs, mais sont régies par des modes de scrutin différents.

 

 

I.       Les conditions communes aux elections locales

 

            L'objectif de ces conditions communes est de développer l'accès aux mandats électifs, d'une part, mais aussi, d'autre part, d'éviter des cumuls de fonctions préjudiciables au bon exercice d'un mandat électif local.

 

A.   Développer l'accès à un mandat electif

 

1)        Les ressortissants des autres Etats membres de l'Union résidant en France ont la qualité d'électeur pour les élections locales. Mais ils ne peuvent pas exercer les fonctions de maire ou d'adjoint. Ils peuvent donc être membre d'un conseil municipal ou d'un conseil général (art. 88-3 de la Constitution).

 

2)        Le pouvoir constituant et le législateur se sont préoccupés de favoriser l'accès des femmes aux mandats électifs. Le dernier alinéa de l'article 3 de la Constitution dispose que "la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives", et l'article 4 dispose que les partis politiques contribuent à la mise en œuvre de ce principe.

                 Ce principe a été mis en œuvre par le législateur, pour les élections locales. Pour les communes de plus de 3500 habitants où s'applique le scrutin de liste, la loi du 6 juin 2000 prévoit que "sur chaque liste, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un. Au sein de chaque groupe entier de 6 candidats dans l'ordre de présentation de la liste doit figurer un nombre égal de candidats de chaque sexe".

Le préfet est chargé d'exercer ce contrôle de la parité puisque les listes qui ne satisfont pas à ces conditions ne sont pas retenues.

La parité est plus difficile à mettre en œuvre pour les élections au conseil général, puisque le scrutin est un scrutin uninominal majoritaire à deux tours. La loi n°2007-128 du 31 janvier 2007 prévoit que le candidat à l'élection de conseiller général et son suppléant doivent désormais être de sexe différent.

 

3)        Le législateur a esquissé une ébauche de statut de l'élu local dans la loi du 3 février 1992, visant à améliorer les conditions matérielles d'exercice des fonctions : régime des autorisations d'absence pour les élus salariés, régime de retraite, revalorisation et harmonisation des rémunérations, droit à la formation. Ce n'est pas le grand statut de l'élu local qui avait été annoncé en 1982, qui s'est révélé impossible à codifier dans tous ses aspects, mais la réforme a eu le mérite d'être entreprise et réalisée, même si elle est modeste. Ces dispositions ont été renforcées par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

 

 

B.    Les restrictions apportees a l'exercice d'un mandat local

 

            Les restrictions sont justifiées par le bon exercice d'un mandat local et l'exigence d'indépendance des élus.

Ainsi la législation sur le cumul des mandats prévoit le cumul de deux mandats locaux et d'un mandat national au maximum (ce qui est déjà beaucoup au regard de la législation applicable dans les autres Etats européens).

Un président de conseil général ne peut être en même temps président de région ou maire et inversement mais le maire d'une commune peut être président de la communauté dans laquelle se trouve cette commune (art. L 2122-4 du CGCT). Les agents des administrations financières ayant à connaître des finances locales ne peuvent être maires ou adjoints lorsque la commune est située dans le ressort de leur service d'affectation (art. L 2122-5 du CGCT).

 

 

 

II.   Les modes de scrutin differencies

 

            Comme l'a montré Maurice Duverger, les modes de scrutin ne sont pas neutres et dans le choix du mode de scrutin interviennent plusieurs considérations : la tradition historique, la volonté de donner un avantage à la majorité, le souhait d'assurer une représentation à l'opposition etc.

La durée du mandat est toujours de 6 ans.

On distingue deux modes de scrutin applicables chacun à deux niveaux de collectivités.

 

A.   Le systeme mixte melant scrutin majoritaire et representation proportionnelle à la plus forte moyenne

 

            L'objectif est de donner à la majorité les moyens de diriger la collectivité (une efficacité que procure le scrutin majoritaire), tout en garantissant la représentation des oppositions au sein des assemblées.

Il s'agit toujours d'un scrutin de liste à deux tours. Il s'applique dans les communes de plus de 3500 habitants et dans les régions.

 

1)     Communes de plus de 3500 habitants

 

-       les listes sont bloquées et doivent être complètes (ce qui n'est pas le cas pour les communes de moins de 2500 habitants).

-       la liste arrivée en tête est assurée de disposer de plus de la moitié des sièges.

-       toutes les listes qui ont obtenu plus de 5% des suffrages disposent d'au moins un siège (conséquence de la proportionnelle).

-       c'est un scrutin de liste à deux tours si aucune liste n'obtient la majorité absolue au premier tour.

 

2)     Régions

 

            A l'origine, c'était la représentation proportionnelle qui était retenue.

Mais les difficultés rencontrées pour constituer une majorité ont conduit à appliquer aux régions le mode de scrutin visant les communes de plus de 3500 habitants, à partir de 1999

-         c'est un scrutin de liste à deux tours

-         qui combine scrutin majoritaire et représentation proportionnelle

-         dans le cadre de la région (c'était dans le cadre des départements lorsque s'appliquait, avant la loi du 19 janvier 1999, la représentation proportionnelle).

-         Il n'y aura qu'un seul tour si l'une des listes a obtenu dès le premier tour la majorité absolue des suffrages. La liste arrivée en tête se voit attribuer le quart des sièges à pourvoir ; les autres sièges (donc les ¾) sont répartis entre toutes les listes, y compris celle arrivée en tête et qui a obtenu le quart des sièges. Mais seules obtiennent des sièges les listes qui ont obtenu au moins 5% des suffrages exprimés.

-         Au 2e tour : il y a un 2e tour si aucune liste n'a obtenu la majorité absolue au premier tour.

Mais seules peuvent participer au 2e tour les listes qui ont obtenu plus de 10% des suffrages exprimés. La répartition des sièges obéit aux mêmes règles : ¼ des sièges pour la liste qui obtient la majorité relative ; les ¾ des sièges restants sont répartis entre toutes les listes, y compris celle arrivée en tête, dès lors qu'elles obtiennent 5% des suffrages.

 

 

B.    Le scrutin uninominal majoritaire

 

            L'électeur vote pour un ou plusieurs candidats, et l'on comptabilise le nombre de suffrages obtenus par chaque candidat (et non par chaque liste). C'est un suffrage beaucoup plus risqué pour les candidats que le scrutin de liste, où les candidats bien placés sur la liste et peu connus, sont certains d'être élus.

Le scrutin majoritaire est toujours à deux tours. La majorité absolue est requise au premier tour, la majorité relative suffit au deuxième.

 

1)      Communes de moins de 2500 habitants

 

            Quelques particularités doivent être signalées

-       Dans les communes de moins de 2500 habitants, les candidatures sont encouragées : des listes peuvent se présenter, même si elles sont incomplètes. Des candidats isolés peuvent aussi se présenter. Les électeurs peuvent voter pour une personne qui ne s'est pas portée candidate.

-       A noter que dans les communes de plus de 2500 habitants (et de moins de 3500 habitants), les listes sont nécessairement complètes.

-       Dans tous les cas, les électeurs peuvent "panacher" et confectionner leur propre liste.

-       Entre les deux tours, les listes peuvent être remaniées (sans inconvénient puisqu'on comptabilise les suffrages obtenus par chaque candidat).

-       Des candidats peuvent se présenter au 2e tour alors qu'ils ne s'étaient pas présentés au premier.

-       Un candidat ne peut être élu que s'il a obtenu le vote du quart des électeurs inscrits.

 

2)      Election des conseillers généraux

 

            Chaque canton élit un conseiller général. Les cantons qui existent dans chaque département peuvent avoir une population très variable, ce qui pose la question du découpage cantonal (mais la même question se pose pour le découpage des circonscriptions servant à l'élection des députés à l'assemblée nationale).

A noter que le conseil général ne se renouvelle pas intégralement tous les 6 ans, car il se renouvelle par moitié tous les 3 ans (ce qui évite les changements brutaux de majorité).

La majorité absolue des suffrages est requise au premier tour, la majorité relative suffit au deuxième.

A noter que pour être élu au premier tour, le conseiller général doit non seulement obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés, mais aussi un nombre de suffrage égal au quart de celui des électeurs inscrits.

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1 septembre 2009 2 01 /09 /septembre /2009 13:14

LES PROGRES DE LA DEMOCRATIE LOCALE

 

  • Objectif ancien (annoncé dès 1982) conforme à l'idée même de décentralisation (qui .implique la gestion des affaires locales par les représentants élus des habitants) .

 

  • mais d'une mise en oeuvre difficile

car coexistent deux conceptions de la démocratie locale, qui sont difficilement conciliables :

-         la conception traditionnelle est celle de la démocratie représentative, conforme à notre système représentatif (qui confie à des élus le soin de prendre des décisions au nom des citoyens (cf. les conceptions de Sieyès et de Montesquieu). Le système peut conduire à une confiscation du pouvoir, exercé en dehors de tout contrôle démocratique ;

-         la conception beaucoup plus « citoyenne » qui vise à reconnaître des pouvoirs de contrôle, une participation aux prises de décisions, voire un pouvoir décisionnel aux citoyens et aux associations qui les représentent. A l'époque contemporaine, le droit des collectivités . locales a développé notablement la démocratie représentative; en revanche, les progrès de la démocratie dite participative sont demeurés extrêmement modestes.

 

 

 

I.      Les avancées notables de la démocratie représentative.

 

 

            Elles résultent essentiellement :

-         de la loi du 3 février 1992 portant dispositions statutaires applicables aux élus

locaux.

 

-         de la loi ATR (administration territoriale de la République du 6 février 1992)

-         et de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

 

Ces lois se sont efforcées, chacune dans des domaines différents, de favoriser l'exercice de leur fonctions par les élus locaux.

 

 

A.   Le statut des élus locaux

 

            La loi du 3 février 1992, et celle du 27 février 2002 ont entendu améliorer les conditions matérielles d'exercice des fonctions d'élu local, afin que la composition sociologique des conseils élus soit diversifiée et plus représentative des citoyens.

La loi du 3 février 1992 a amorcé le statut des élus locaux en prévoyant :

-         un régime, des autorisations d'absence et un crédit d'heures au profit des salariés.

-         que le temps d'absence pour exercice de la fonction d'élu est assimilé à un temps de travail au regard de la Sécurité Sociale et du droit aux congés payés.

-         un régime de retraite, sans création d'une caisse de retraite comme le demandait le Sénat.

-         une revalorisation des rémunérations qui a bénéficié notamment aux « petits maires» assortie d'une clarification des règles applicables en cette matière.

-         un droit à la formation (d'un jour par an) .

 

 

  • La loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité améliore en profondeur le statut des 600 000 élus locaux, avec les mêmes objectifs que ceux de la loi du 3 février 1992 : favoriser l'exercice du mandat d'élu local, démocratiser l'accès aux fonctions d'élu local, mieux articuler la fonction d'élu local et la vie professionnelle, renforcer la formation des élus locaux et leur protection sociale, faciliter le retour à la vie professionnelle.

            A cette fin du 27 février 2002 institue des conseils de quartiers.

 

  • la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité est plutôt décevante concernant le droit à l'information des élus locaux. Elle prévoit qu' 1/6e de l'assemblée délibérante peut demander la création d'une mission d'information et d'évaluation sur les services publics locaux (en particulier en cas de délégation; disposition .applicable, dans les communes de plus de 50 000 habitants, les départements et les régions).

Elle prévoit aussi que l'opposition pourra s'exprimer dans le bulletin municipal.

 

1)      La représentation des citoyens et des minorités

 

            La démocratie représentative implique que tous les courants de l'opinion soient représentés au sein de l'assemblée délibérante. Des avancées ont été réalisées :

-         reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux citoyens résidant en France ; mais ils ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs (article 88-3 de la constitution de 1958) .

-         institution, pour l'élection des conseillers municipaux (communes de plus de 3 500 habitants) et des conseillers régionaux d'un mode de scrutin qui associe le scrutin majoritaire et la représentation proportionnelle, afin que les minorités soient représentées aux conseils (article L262 du code électoral pour l'élection des conseillers des communes de plus de 3 500 habitants; article L338 du même code pour l'élection des conseillers régionaux).

-         La représentation proportionnelle s'applique au sein des commissions du conseil municipal

-         L'opposition pourra s'exprimer dans le bulletin municipal.

            Congés électifs (afin que le salarié prépare la campagne électorale), améliore les règles relatives au crédit d'heures et aux autorisations d'absence, accroît le temps de formation en créant des congés-formation, réaménage le régime des indemnités versées aux élus en reconnaissant davantage de liberté aux assemblées délibérantes locales, créé une allocation différentielle de fin de mandat local.

Ces dispositions statutaires de la loi du 27 février 2002 constituent l'apport majeur de ce texte (qui est d'un intérêt très modeste concernant la démocratie représentative).

 

 

B.   Le droit à l'information des élus

 

            La démocratie représentative implique la reconnaissance d'un droit à l'information dont l'opposition, par définition minoritaire, a absolument besoin.

 

  • C'était l'un des objectifs majeurs de la loi ATR du 06 février 1992. qui a :

-              institué la représentation proportionnelle pour la composition des commissions du conseil municipal

-       reconnu un droit général à l'information des élus locaux concernant les affaires de leur collectivité (avec des applications essentielles comme l'institution d'un débat d'orientation budgétaire ou la notice explicative qui doit accompagner les convocations au conseil).

-       institué des procédures de questions orales adressées à l'exécutif, sur le modèle parlementaire.

-              Prévu que les règlements intérieurs des assemblées délibérantes pourront faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (ce qui refusait auparavant le Conseil d'Etat, au motif qu'il s'agissait d'actes non décisoires).

-       Mais la représentation des citoyens par les conseils élus est imparfaite dans la mesure où les conseillers communautaires, qui exercent des compétences très étendues, ne sont pas élus directement par la population. Une réforme en ce sens apparaît toutefois inévitable.

 

 

 

II.   Les avancées timides concernant la démocratie participative

 

            Avancées timides dans la mesure où notre système politique et administratif est fondé sur la représentation des citoyens par des conseils élus et sur le rejet de tout mandat impératif.

Néanmoins, la désaffection des citoyens pour les affaires publique, la faible participation aux élections locales et les exigences démocratiques ont justifié de timides avancées en la matière.

  • Institution par la loi du 27 février 2002 de comités de quartiers, obligation dans les communes de plus de 80 000 habitants possédant une compétence consultative.
  • Reconnaissance par l'article 72-1 de la constitution d'un droit de pétition des citoyens de l'ensemble des collectivités territoriales (pétition demandant à l'assemblée d'inscrire à son ordre du jour une question relevant de sa compétence).
  • Faculté reconnue aux assemblées délibérantes de l'ensemble des collectivités territoriales de soumettre au référendum des projets de délibération ou d'actes.

            Il pourra y avoir des référendums départementaux ou régionaux.

  • Le référendum pourra être utilisé pour créer ou modifier l'organisation d'une collectivité territoriale à statut particulier ou pour modifier les limites des collectivités territoriales existantes.
La loi du 27 février 2002 a notablement développé la participation du public à l'élaboration des grands projets d'aménagement et d'e
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1 septembre 2009 2 01 /09 /septembre /2009 13:13

QUELLES PERSPECTIVES POUR LE STATUT GENERAL DE LA FONCTION PUBLIQUE EN FRANCE?

Le statut général de la fonction publique est une construction législative et jurisprudentielle essentielle qui établit un droit du travail propre aux fonctionnaires, distinct du droit du travail applicable aux employeurs et aux salariés du secteur privé. Le premier statut général de la fonction publique est issu d'une loi du 19 octobre 1946, et c'était le statut des agents de l'Etat. La réforme issue de la décentralisation initiée par la loi du 2 mars 1982 modifiée a conduit à élargir la fonction publique, et donc le droit de la fonction publique existant, à deux nouvelles catégories d'agents, à savoir les agents de la fonction publique territoriale et les agents hospitaliers. L'actuel statut de la fonction publique est constitué par quatre titres. Le premier définit les droits et les obligations applicables à tous les fonctionnaires, à quelque fonction publique qu'ils appartiennent. Il symbolise l'unité de la fonction publique. Les titres deux, trois et quatre contiennent les dispositions spécifiques applicables respectivement à la fonction publique de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, et de la fonction publique hospitalière. Ils expriment les particularités de chacune des trois fonctions publiques. Enfin, il faut entendre le terme de statut de la fonction publique dans un sens large, puisque la situation des fonctionnaires résulte aussi de solutions jurisprudentielles qui ont été codifiées par le statut écrit ou qui le complètent. La jurisprudence applicable n'est pas seulement celle de la juridiction administrative, mais comprend aussi celle des juridictions pénales et des juridictions communautaire et européenne.

 

Les acquis du statut général de la fonction publique sont indéniables : application du principe constitutionnel d'égalité devant les emplois publics, au moyen du recrutement par concours, permettant ainsi l'émancipation des femmes ; organisation d'une sélection fondée sur le mérite des candidats mettant fin au favoritisme qui a longtemps dominé dans la fonction publique ; définition de droits et libertés individuels et collectifs qui ont été conciliés avec les exigences du service public (liberté d'opinion et d'expression, droit syndical, droit de grève) ; élaboration d'un droit disciplinaire perfectionné qui a d'ailleurs inspiré le droit du travail ; conciliation des prérogatives de l'administration employeur avec les droits et libertés des fonctionnaires, et recherche d'un équilibre par la jurisprudence des juridictions administratives en la matière. A cet égard, le droit de la fonction publique français est l'un des plus élaborés qui soit, fondé sur le système de la carrière et le contrôle de l'administration employeur par la juridiction administrative.

 

Malgré ces acquis, le droit français de la fonction publique paraît inadapté à un environnement en évolution : accroissement continu des effectifs conforme à la conception de l'Etat providence, mais coûteux budgétairement pour des collectivités publiques endettés et soucieuses de maîtriser la dépense publique ; lourdeur et rigidité de l'organisation de la fonction publique de l'Etat en corps (plus de 1 700 corps) alors que 95% des fonctionnaires de l'Etat relèvent de 100 corps ; nécessité de mettre notre droit de la fonction publique en conformité avec les règles communautaires visant par exemple la condition de nationalité et le concours d'entrée dans les grandes écoles, nécessité de mieux prendre en compte le mérite de chaque agent individuellement pour mieux mesurer son efficacité, compte tenu de la stabilisation des effectifs de la fonction publique ; nécessité d'ouvrir largement les fonctions publiques à des catégories de populations en difficulté, ce qui impose la mise en place de voies de recrutement particulières.

La nécessité d'une évolution en profondeur a été mise en évidence par le rapport public 2003 du Conseil d'Etat (v. Questions à Michel Pochard, AJDA 2003 p.516). Lors de ses vœux aux fonctionnaires le 6 janvier 2006, le président Jacques Chirac a déclaré que la rénovation du statut des fonctionnaires était une garantie de l'efficacité du service public et de la cohésion sociale.

 

 

Les évolutions souhaitables s'orientent dans deux directions : il convient d'une part d'élargir et de diversifier les recrutements dans les fonctions publiques, et d'autre .part de promouvoir la performance et le mérite dans le déroulement des carrières.

 

 

 

I.                  La nécessité d'élargir et de diversifier les recrutements dans les fonctions publiques

 

 

            A deux points de vue: à l'égard des ressortissants communautaires et dans un objectif de cohésion et de promotion sociale.

 

 

A.   Ouverture des fonctions publiques aux ressortissants communautaires·

 

Comme toutes les disciplines, le droit de la fonction publique français a été modifié pour se conformer aux règles communautaires. La cour de justice des communautés européennes a condamné la condition de nationalité française érigée jusqu'alors en condition générale d'accès à la fonction publique au motif qu'elle méconnaît le principe de libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la communauté. Certes, le traité de Rome prévoit que ce principe ne s'applique pas aux emplois dans l'administration publique. Mais cette exception, et donc l'exigence de nationalité française vise exclusivement les emplois comportant l'exercice de prérogatives de puissance publique ou qui impliquent la sauvegarde des intérêts généraux de l'Etat (CJCE 3 juin 1986 Commission C. France AJDA 1987 p.44).

 

Tirant les conséquences de cette solution, la loi du 26 juillet 1991 ouvre la fonction publique française aux ressortissants communautaires, excepté pour les deux catégories d'emplois susmentionnés qui représentent une très faible proportion des emplois dans la fonction publique.

 

La jurisprudence de la cour prohibe toutes les formes de discriminations, directe ou indirectes. Par exemple l'administration doit prendre en compte les activités professionnelles antérieures exercées par un ressortissant communautaire, sans distinguer selon qu'elles ont été exercées dans une collectivité publique française ou étrangère (CE 18 octobre 2002 Mme Spaggiari AJDA 2003 p.36). Pour tous les emplois ouverts aux ressortissants communautaires, ces derniers doivent pouvoir être titulaires dans ces emplois CJCE 12 février 1974 Sotgiu D 1975 p.605 note B. Pacteau).

Mais le principe de libre circulation peut conduire à affaiblir le principe même du concours, tel qu'il résulte de la tradition française. Dans un arrêt Mme Burbaud du 9 septembre 2003, la CJCE a jugé que la France ne peut subordonner l'accès à la fonction publique nationale des fonctionnaires d'autres Etats membres de la communauté, justifiant d'une formation comparable à celle dispensée dans les écoles de la fonction publique française, à la réussite aux épreuves des concours d'entrée dans ces écoles (AJDA 2003 p.1636, p.l734 et 1906 ; CE 16 mars 2005 Min Santé c. Mme Burbaud AIDA 2005 p.l465). A diplômes et formations équivalents, l'Etat ne peut subordonner l'accès à la fonction publique française d'un ressortissant communautaire à la réussite du concours d'entrée. Cette décision a soulevé une certaine émotion dans la mesure où, notamment, elle remet en cause le système fondé sur le monopole des grandes écoles de la fonction publique, pour organiser le recrutement par concours et la formation des candidats admis au concours.

 

 

B.   Ouverture des fonctions publiques dans un objectjf de cohésion sociale

 

            Le président de la République Jacques Chirac a déclaré, lors de ses vœux aux fonctionnaires le 6 janvier 2006, que la rénovation du statut est une garantie de l'efficacité du service public et de la cohésion sociale. Aussi les fonctions publiques doivent-elles s'ouvrir à des catégories de citoyens nouvelles :

-         les personnels du secteur privé ou associatif.

 

-         les français issus de l'immigration. L'idée est de développer l'accès à la police par le biais du programme des "cadets de la République" et de permettre à plus de la moitié des nouveaux agents d'ici deux ans d'accéder aux corps de la catégorie C par l'apprentissage et la formation en alternance.

 

-         les personnes handicapées : la loi n° 2005-1 02 du Il février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, encourage l'accès de ces personnes à la fonction publique, déjà mis en oeuvre par des dispositions antérieures: aménagement des épreuves (temps majoré et repos entre les épreuves), assimilation des personnes handicapées recrutées par contrat à des stagiaires recrutés par concours, suppression de la COTOREP "secteur public" qui délivrait aux candidats handicapés un avis de compatibilité de leur handicap avec les fonctions postulées, création d'un fond d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, alimenté par les contributions versées par des employeurs publics qui ne respectent pas leur obligation d'emploi.

 

-         possibilité pour des jeunes gens de moins de 26 ans dont le niveau d'études est inférieur au baccalauréat d'accéder à la fonction publique sans passer le concours grâce à la formation en alternance (PACTE : parcours d'accès aux carrières des fonctions publiques). Le PACTE donne vocation à être titularisé dans un corps ou un grade d'emploi de catégorie C au bout de 2 ans.

 

-         les personnes d'un certain âge ont désormais vocation à entrer dans les fonctions publiques depuis que l'ordonnance n°2005-901 du 2 août 2005 a supprimé les conditions d'âge pour le recrutement des fonctionnaires, à l'exception de certains corps (pompiers, police, les corps exigeant une période de scolarité de deux ans ou plus).

 

-         la loi n°2005-843 du 26 juillet 1999 concernant l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée aménage le statut des agents contractuels des trois fonctions publiques. Le contrat initial ne doit pas avoir une durée supérieure à trois ans. Un renouvellement est admis; passé six ans, le contrat à durée déterminée devient un contrat à durée indéterminée.

 

Conjointement à cette volonté d'élargir et de diversifier les recrutements dans les fonctions publiques, notre droit tente d'introduire les notions de performance et de mérite dans le déroulement des carrières.

 

 

 

II.                Nécessité de promouvoir la performance et le mérite dans les fonctions publiques

 

 

            Notre droit de la fonction publique s'efforce de prendre en compte la performance et le mérite des fonctionnaires. C'est une conception nouvelle de la fonction publique qui est proposée, compte tenu de l'inefficacité du système actuel de notation.

 

 

A.    L'inefficacité du système actuel de notation des fonctionnaires

 

            La notation des fonctionnaires paraît indispensable dans la mesure où elle permet d'évaluer les mérites de chaque agent dans l'exercice de ses fonctions. Elle est expressément prévue par l'article 17 du titre 1er du statut général aux termes duquel "les notes et appréciations générales attribuées aux fonctionnaires et exprimant leur valeur professionnelle leur sont communiquées". La notation comprend donc deux éléments, à savoir la note chiffrée et une appréciation générale, qui sont censées permettre d'apprécier exactement la valeur de chaque agent. En réalité, l'objectif recherché est assez théorique. Il est d'usage d'attribuer des notes élevées dans la fonction publique. De plus, les appréciations sont fortement édulcorées dans la mesure où les deux éléments de la notation sont communiqués aux fonctionnaires.

 

Notes et appréciations reposent souvent sur l'appréciation subjective du comportement de l'agent et non sur des critères objectifs. L'ancienneté est souvent prise en compte de façon décisive.

 

Depuis longtemps ce système a été critiqué (v. le rapport du Conseil d'Etat de 2003, AJDA 2003 p.516 ; S Salon et J-Ch Savignac, la réforme de la notation des fonctionnaires de

l'Etat, AJDA 2004 p.958). Mais la réforme a toujours été rendue difficile en raison de l'hostilité des syndicats envers la rémunération au mérite.

 

C'est pourtant cette nouvelle conception que tente désormais d'imposer le droit de la fonction publique de l'Etat.

 

 

 

 

 

B.     La conception managériale de la fonction publique de l'Etat

 

            La loi organique relative aux finances de l'Etat (LOLF) du 1er août 2001 établit une révolution financière visant à renforcer la transparence et la sincérité budgétaires, à accroître la responsabilité des décideurs publics ainsi que l'information et les pouvoirs budgétaires du Parlement. Le second objectif visant à accroître les responsabilités des décideurs publics, tend à leur reconnaître des pouvoirs de gestion étendus, dans un cadre dépassant l'armée budgétaire, afin qu'ils atteignent des objectifs précis déterminés à l'avance. Cette conception dynamique de la gestion publique doit s'appliquer à tous les niveaux de la hiérarchie, quelles que soient les fonctions de l'agent considéré.

 

Des objectifs doivent être déterminés par le chef de service (de préférence en concertation avec les agents concernés), en fonction des moyens dont ils disposent. Au terme d'une période donnée, une évaluation doit être conduite, afin de savoir si les objectifs ont été atteints. De la réalisation des objectifs dépendront l'avancement de la carrière des agents et leur rémunération sous forme de primes. Ce système incitatif suppose que la définition des objectifs soit réaliste et que l'évaluation après exécution soit conduite objectivement.

 

Des entretiens individuels sont nécessaires. La prime au mérite a été instituée pour certaines catégories d'agents (par exemple les fonctionnaires du ministère de l'économie et des finances). C'est donc une logique d'objectifs qui préva
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1 septembre 2009 2 01 /09 /septembre /2009 13:12

LE POUVOIR DE POLICE DU MAIRE

 

1)    Définition du pouvoir de police municipale

 

            C'est la compétence dévolue au maire visant à imposer des limitations aux libertés des particuliers en vue de prévenir les troubles à l'ordre public.

C'est une police administrative générale qui est exercée au moyen d'arrêtés de police (à portée générale ou individuelle).

Deux éléments essentiels de cette définition: la police administrative porte atteinte à des libertés publiques ( le droit de propriété, la liberté du commerce et de l'industrie notamment). Elle a un but préventif afin de permettre la vie en collectivité (elle vise à protéger contre l'insécurité, contre le bruit et contre l'insalubrité).

 

 

2)      La place de la police municipale parmi les polices

 

  • La police administrative est préventive; la police judiciaire est répressive (vise à poursuivre les auteurs des infractions). Mais les deux polices sont liées. Si un administré enfreint un arrêté de police municipale, le maire peut faire dresser un procès-verbal, lequel sera transmis au procureur de la République, qui pourra décider d'engager des poursuites pénales.
  • Plusieurs autorités possèdent un pouvoir de police administrative. Ainsi le préfet peut exercer le pouvoir de police administrative générale, pour prévenir les troubles à l'ordre public, en cas de carence d'un maire préalablement mis en demeure ou, sans formalité préalable, pour toutes les communes de son département.

Outre le maire et le préfet, le 1er ministre est la 3ème autorité investie d'un pouvoir de police générale, en application de l'arrêt Labone du 8 août 1919.

Aucune autre autorité n'exerce le pouvoir de police administrative générale.

  • Il existe des polices administratives spéciales, qui appartiennent à une autorité déterminée. La police est spéciale en ce qu'elle a un objet déterminé et s'exerce sur le fondement d'un texte particulier: la police des installations classées appartient au préfet, la police des immeubles menaçant ruine appartient au maire, la police des immeubles insalubres appartient au 'préfet, la police des films appartient au ministre, la police des jeux, les polices de la chasse et de la pêche, la police des débits de boissons, etc ..

 

 

3)      La police municipale est une attribution traditionnelle du maire, fondée sur la loi du 5 avril 1884 sur les communes et codifiée sans grands changements dans les codes successifs

 

            La jurisprudence du Conseil d'Etat a interprété le pouvoir de police municipale dans le sens le plus large possible, afin de lui conférer la plus grande efficacité. Mais la Juridiction, et notamment le Juge administratif, exerce un contrôle approfondi sur les mesures de police municipale.

 

 

 

I.      Une prérogative du maire dotée d'une efficacité certaine

 

            C'est l'objectif recherché par une Jurisprudence constante,

-         parce que son champ d'application est large

-         parce que le détenteur de ce pouvoir est précisément défini

-         et parce que ce détenteur a l'obligation d'en faire usage lorsque les circonstances l'exigent.

 

 

A.   Le champ d'application de la police municipale

 

  •  Elle vise a prévenir les troubles à l'ordre public, qui menacent la sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique (c'est la trilogie traditionnelle, et en ce sens, cette police est bien générale). Cette police garantit les conditions élémentaires de vie en collectivité.

En dehors de ces objets, le maire ne peut exercer son pouvoir de police. L'immoralité d'un film ne justifie pas à elle seille l'interdiction de le projeter dans la commune, sauf circonstances particulières dans la commune laissant craindre des troubles dans la rue (CE du 18 déc. 1959 - Sté Lutetia GA n093). Mais le caractère immoral du lancer de nain justifie son interdiction, même en l'absence de trouble extérieur à l'ordre public (CE du 27 oct. 1995 – commune de Morsang sur Orge GA n0119).

 

  • Le pouvoir de police du maire peut et doit s'exercer sur des propriétés privées, par exemple si une cause d'insalubrité privée s'y trouve (le maire peut donc ordonner le déplacement d'un tas de fumier ou le comblement d'une source de nuisances). Ce pouvoir exercé sur les propriétés privées se traduit par des injonctions de faire, des mises en demeure adressées aux particuliers.

Le pouvoir de police limite valablement la liberté du commerce et de l'industrie; par exemple le maire peut ordonner la fermeture d'une boulangerie bruyante ouverte la nuit.

 

  • L'existence d'une police générale ou spéciale ne fait pas obstacle à ce que le maire exerce son pouvoir de police générale, compte tenu de la situation particulière de sa commune. Ainsi le maire peut interdire totalement les jeux d'argent dans sa commune, même si le préfet avait déjà édicté un règlement prohibant dans le département les jeux d'argent sous réserve de dérogations accordées par le ministre de l'intérieur (CE du 18 avril 1902 - maire de Neris les Bains GA nOl0).

 

 

B.     Une prérogative exclusive du maire

 

  • Le pouvoir de police municipale appartient au maire seul, qui l'exerce au nom de la commune. Il en résulte d'importantes conséquences :

-         le conseil municipal n'a aucune compétence en matière de police administrative

 

-         cette compétence se saurait être déléguée à un tiers, par exemple à une société privée chargée de gardiennage

 

-         la police municipale ne saurait être déléguée à un EPCI, même si l'EPCI exerce une compétence en matière de distribution d'eau, de circulation routière, de gestion des plans d'eau pour la baignade ; la délégation de compétence ne comprend pas le pouvoir de police dans les 3 branches précitées (l'état du droit est critiqué).

 

-         Ce pouvoir de police administrative générale s'exerce sans formalités particulières. Le principe des droits de la défense ne s'applique pas (efficacité de ce pouvoir).

 

 

  • Le préfet exerce lui aussi ce pouvoir de police administrative générale dans 3 cas :

-         en cas de carence d'un maire, carence révélée par une mise en demeure restée sans effet (pouvoir de substitution du préfet)

-         lorsque la mesure de police concerne deux ou plusieurs communes du département (le préfet peut interdire les usages non obligatoires de l'eau en période de sécheresse, il peut interdire la vente de boissons alcoolisées dans son département, la nuit, dans les stations services ...

-         en cas d'urgence, le préfet se substitue au maire et prend un arrêté de police (exemple : fermeture par le préfet d'une boucherie vendant de la viande affectée par la listériose).

 

 

C.   L'obligation d'agir du maire lorsque les circonstances l'exigent

 

Selon une Jurisprudence constante, le maire a l'obligation de faire usage de son pouvoir de police lorsque les circonstances l'exigent. Le maire se trouve donc dans une situation de compétence liée

à son refus est illégal

à et susceptible d'engager la responsabilité de la commune (CE du 14 décembre 1962 - Doublet Rec 680 et Jurisprudence constante)

à la carence du maire est constitutive d'une faute pénale d'imprudence, de négligence, qui peut mettre en danger la sécurité d'autrui (depuis la loi Fauchon du 12 juillet 2000, seule une faute caractérisée entraîne la responsabilité d'un agent public à raison de la commission d'un délit non intentionnel).

_ces trois éléments convergent pour garantir l'efficacité delal mesure de police.

 

 

 

II.   Un contrôle juridictionnel approfondi des mesures de police municipale

 

A un double point de vue.

 

 

A.    L'objet de la mesure de police est étroitement contrôlé

 

Par le Juge de l'excès de pouvoir, saisi par un administré ou par le préfet dans le cadre du déféré préfectoral. La mesure de police illégale ou le refus de prendre une mesure de police entraîne la responsabilité administrative de la commune.

La jurisprudence a dégagé trois solutions en la matière.

 

1)      La prohibition des interdictions générales et absolues – parce qu'elles ne concluent pas suffisamment l'intérêt collectif et la protection des intérêts individuels - (à propos des photographes filmeurs, CE du 22 juin 1951- Daudegnac GA n081).

 

2)      L'objet de la mesure de police doit être exactement proportionné à la menace de trouble à l'ordre public.

Le Juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle maximum sur les motifs de fait ayant conduit à l'édiction d'une mesure de police; jugé que l'interdiction d'une réunion par le maire, sous prétexte de troubles dans la rue est illégale si une mesure de police moins contraignante permettait la tenue de cette réunion.

 

3)      Le destinataire de la mesure de police doit avoir la liberté des usagers.

Ainsi le maire fondé à prescrire des travaux pour remédier à l'insalubrité d'un immeuble collectif, mais il ne saurait définir exactement le type de travaux à effectuer (car au propriétaire de choisir les travaux à effectuer pour atteindre le but recherché).

Mais la jurisprudence admet que cette liberté de choix des moyens peut être supprimée lorsque un seul type de mesure permet d'atteindre le but recherché. Ainsi, le maire peut ordonner la suppression, le comblement d'une mare (mesure extrême), source d'insalubrité lorsque aucune autre mesure efficace ne peut être ordonnée.

 

 

B.   Le Juge des référés peut suspendre rapidement une mesure de police

 

La loi du 30 juin 2000 a considérablement développé les procédures d'urgence

devant les juridictions administratives.

Mais dès la loi du 2 mars 1982 modifiée, avait été crée un référé-liberté, permettant au préfet d'obtenir la suppression, le sursis à exécution d'une mesure de police, que le préfet considère illégale, dans les 48 heures. Ce référé liberté était ouvert contre toute mesure portant atteinte à une liberté publique fondamentale.

Le code de justice administrative ouvre à toute personne intéressée ce référé

liberté d'urgence. Conditions :

-         une personne publique ou une personne de droit privée a porté atteinte à une liberté publique fondamentale.

-         cette atteinte est grave et manifestement illégale

-         le juge du référé se prononce dans les 48 heures.

 

Désormais toute personne peut contester selon la procédure du référé-liberté d'urgence une mesure de police municipale.

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31 août 2009 1 31 /08 /août /2009 18:29

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26 juillet 2009 7 26 /07 /juillet /2009 17:43

LOLF ET COLLECTIVITES LOCALES

 

            Des convergences certaines inspirées par le modèle de l'entreprise privée et le souci d'économie budgétaire, mais reposant sur des bases juridiques différentes.

 

 

 

1)      Non application de la LOLF aux collectivités locales

 

Juridiquement, la LOLF est la constitution financière de l'Etat, pas celle des collectivités territoriales. La LOLF ne s'applique pas aux collectivités locales.

Il n'existe pas de projet de transposition de la LOLF aux collectivités locales (l'Etat est d'ailleurs bien mal placé pour donner des leçons de gestion aux collectivités locales).

 

2)       Adoption depuis longtemps des principes et règles de la LOLF par les finances locales

 

On peut considérer que la LOLF s'inspire du droit et de la gestion des collectivités locales. C'est au niveau local que la démarche LOLF trouve ses sources, confirmant l'avance qu'ont toujours eue les finances locales sur les finances de l'Etat, selon l'observation faite par Raymond Muzellec dans de nombreux domaines.

C'est dans les finances locales

·          que la nomenclature budgétaire locale s'est inspirée du plan comptable général des entreprises privées, en distinguant les comptes de bilan, de résultat et les comptes spéciaux, qui retracent les engagements hors bilan (les garanties d'emprunt par exemple).

·          que les techniques comptables de l'engagement, des provisions et des amortissements ont été appliquées, dans une perspective patrimoniale, alors que les finances de l'Etat ignoraient ces techniques.

·          que la sincérité a été érigée en principe de valeur législative, permettant l'équilibre réel de la décision budgétaire, avant que la sincérité ne soit constitutionnalisée dans les finances de l'Etat.

·          que l'information des élus locaux a été développée, notamment par la loi ATR du 6 février 1992 et par le débat d'orientation budgétaire, l'Etat se bornant ensuite à appliquer à lui-même cette exigence de transparence codifiée dans la LOLF

·          que la répartition fonctionnelle des crédits a été dégagée, pour des raisons de clarté.

 

            On peut dire que les textes et instructions des finances locales ont largement anticipé la démarche LOLF, qui a été approfondie plus tard dans les finances de l'Etat, sous la pression du droit communautaire et de l'accroissement de la dette et des déficits publics.

 

 

 

 

 

 

 

3)       Adoption volontaire d'une démarche LOLF par les collectivités locales

 

Un certain nombre de collectivités locales, de dimension moyenne  et beaucoup plus importantes expérimentent la démarche LOLF sur la base du volontariat

-            des guides pratiques ont été édités à cette fin

-            des expérimentations non générales sont menées, intéressant un certain nombre de fonctions, débouchant sur des "micro-perfomances" relatives à des services ou à des politiques déterminés

-            ou des expérimentation portant sur la définition des outils de pilotage de la performance ou bien encore sur la qualité comptable des outils

-            mais ces expérimentations suscitent des difficultés et parfois des réserves. Elles impliquent la désignation de responsables de programme dans la chaîne hiérarchique, qui doivent trouver leur place. Elles impliquent aussi la mise au point d'indicateurs de performances spécifiques, ceux applicables à l'Etat ne paraissant pas toujours pertinents ( par exemple les indicateurs classés pour l'Etat en fonction du point de vue de l'usager, du citoyen et du contribuable). La fongibilité des crédits est limitée par la distinction traditionnelle des crédits de fonctionnement et d'investissement, qui s'impose dans la présentation et l'exécution du budget local. Certains spécialistes des affaires locales rejettent par principe une telle transposition.

            Au delà des exigences de performance, on peut se demander si, à travers cette démarche LOLF, l'Etat ne souhaiterait pas indexer le montant des dotations et subventions sur des critères de performances appréciés au niveau des collectivités locales bénéficiaires.

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26 juillet 2009 7 26 /07 /juillet /2009 17:42

COMPARER LES ACTES BUDGETAIRES DE L'ETAT ET LES ACTES BUDGETAIRES LOCAUX

 

-       Actes ou décisions budgétaires qui sont les décisions les plus importantes prises par les collectivités publiques puisqu'elles prévoient et autorisent l'ensemble des ressources et des dépenses publiques. Mais ces décisions budgétaires produisent des effets limités dans le temps, en application du principe d'annualité, à la différence des autres lois ou décisions administratives, dont l'application dans le temps n'est pas restreinte.

 

-       Comparaison qui fait apparaître des analogies et des différences

·        Analogies fondées sur la succession des actes dans le cycle budgétaire

·        Différences résultant des différences de statut existant entre l'Etat et les collectivités décentralisées et fondées sur les auteurs, l'objet et la présentation des actes budgétaires

 

 

I.         Analogies fondées sur la succession d'actes dans le cycle budgetaire

 

            Le cycle budgétaire fait toujours alterner des actes de prévision et des bilans, quelle que soit la collectivité en cause.

 

A.   Les actes de prévision

 

-       Loi de finances initiale ou de l'année pour l'Etat et budget primitif pour les collectivités locales

-       Loi de finances rectificatives (encore appelées collectifs budgétaire) pour l'Etat et décision modificatives pour les finances locales.

 

Toutes deux étant des actes de prévision et d'autorisation.

A noter que les finances de l'Etat ont quasiment abandonné la notion traditionnelle de budget pour retenir celle de loi de finances, censée exprimer les liens existant dans les finances modernes entre les finances publiques, l'économie et la société. Cette notion de loi de finances n'a pas été transposée dans les finances locales, qui ont conservé la notion traditionnelle de budget.

 

B.    Les actes de bilan

 

            La loi de règlement pour l'Etat (anciennement dénommée loi des comptes) et l'adoption du compte administratif par l'assemblée territoriale, dans les finances locales.

Analogie du cycle budgétaire résultant de la définition même du budget entendu comme un acte de prévision, qui appelle une exécution, ainsi que des modifications en cours d'exécution, et enfin une comparaison entre les résultats obtenus et les prévisions initiales, éventuellement modifiées.

 

 

II.     Des différences résultant du statut different des collectivites en cause

 

-       L'Etat, collectivité traditionnellement souveraine, qui s'impose des contraintes budgétaires moindres que celles qu'il applique aux collectivités territoriales.

-       Ces dernières qui sont subordonnées à l'égard de l'Etat, conformément à la libre administration dans les conditions prévues par la loi.

 

Trois séries de différences peuvent être relevées;

 

A.   Différences dans les auteurs de la décision budgetaire

 

            La décision budgétaire émane normalement du parlement, qui vote les lois de finances et de l'assemblée délibérante locale.

En revanche, en cas de défaillance grave des collectivités locales, le pouvoir de décision budgétaire appartient au préfet dans les 4 cas de contrôle budgétaire, pouvoirs qu'il exerce avec l'assistance de la chambre régionale des comptes qui formule des propositions.

A noter qu'au niveau de l'Etat, le gouvernement exerce le pouvoir de décision budgétaire, au lieu et place du parlement, dans un seul cas, celui où le parlement ne se prononce pas, au moyen d'ordonnances budgétaires de l'article 47 de la Constitution.

 

B.    Différences dans l'objet des actes budgétaires

 

1)             Compétence exclusive du législateur pour autoriser la perception des impôts

 

La loi de finances de l'année autorise la perception des impôts (et des autres ressources), en application du principe de consentement des représentants de la nation à l'impôt (art. 14 de la DDHC). Le budget local autorise seulement la perception des ressources locales, mais seule la loi peut autoriser la perception des impôts, d'Etat et locaux.

 

2)             Existence de démembrements de la loi de finances initiale dans les seules finances de l'Etat

 

Les finances de l'Etat atténuent la portée de l'unité budgétaire en prévoyant des démembrements de la loi de finances de l'année

-       au cas où le gouvernement a tardé à boucler le budget, et où l'Assemblée Nationale n'a pas voté en première lecture le budget avant le 11 décembre, le gouvernement peut demander à l'Assemblée Nationale de voter la première partie de la loi de finances ; puis ce projet de loi partiel est soumis au Sénat selon la procédure d'urgence (art. 45-1 de la LOLF)

-       dans la même hypothèse, lorsque cette procédure n'a pas été suivie ou a échoué. Le gouvernement dépose un projet de loi spécial qui autorise la perception des impôts existants. C'est une loi de finances spéciale qui produit ses effets jusqu'au vote de la loi de finances de l'année

-       au cas où la loi de finances de l'année ne peut être promulguée ni mise en application avant le début de l'année, le gouvernement dépose un projet de loi spécial qui autorise la perception des impôts existants. Loi de finances spéciale qui avait été dégagée par le conseil constitutionnel dans sa décision du 30 décembre 1979 et qui a été reconnue à son tour par la LOLF.

 

3)            Absence de budget supplémentaire dans les finances de l'Etat. Les déficits budgétaires constatés sont portés dans les comptes permanents des découverts du Trésor et ne sont jamais repris dans le budget en cours d'application. Il n'y a pas, dans les finances de l'Etat, de liaison entre deux exercices, après adoption de la loi de règlement.

 

 

 

C.   Différences dans la presentation des actes budgetaires

 

1)     Présentation par nature (fonctionnement / investissement) ou par fonction des budgets locaux ; présentation par programmes et par missions dans la nouvelle présentation issue de la LOLF.

2)     Abandon du chapitre budgétaire dans les finances de l'Etat au profit des missions et des programmes alors que subsiste, à titre principal ou complémentaire, la présentation par chapitres dans les finances locales.

3)     Caractère limitatif des dotations par chapitres dans les finances locales, totalement abandonné dans les finances de l'Etat.

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26 juillet 2009 7 26 /07 /juillet /2009 17:30

DECENTRALISATION RIME-T-ELLE AVEC PAUPERISATION DES COLLECTIVITES LOCALES ?

 

            Décentralisation et paupérisation sont les deux termes du sujet qui sont souvent associés, et qui le seront davantage encore à l'avenir.

 

1)        Faisant exception en Europe, où le modèle fédéral est majoritaire, la France est un Etat unitaire décentralisé. Principe rappelé par l'article 1er issu de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, laquelle a enrichi le bloc de constitutionnalité du droit des collectivités locales (qualifiées désormais de collectivités territoriales).

La décentralisation implique, comme le suggère l'architecture constitutionnelle des articles 72, 72-1 et 72-2 de la Constitution :

-       l'exercice de compétences propres (souvent d'ailleurs partagées avec d'autres niveaux de collectivités locales ou avec l'Etat, rendant difficile la définition des affaires locales ; le principe de subsidiarité étant par ailleurs évoqué).

-       l'élection des gouvernants locaux, composante démocratique de la décentralisation (démocratie dite représentative), complétée en 2003 par quelques éléments de démocratie participative (le référendum local, le droit de pétition)

-       une composante financière, c'est-à-dire des ressources propres, suffisantes pour permettre l'exercice des compétences exercées, suffisamment élastiques, et que maîtrisent les assemblées territoriales (en votant le taux des impôts locaux, en instituant des taxes facultatives, en aménageant le régime des impôts locaux au moyen d'incitations, d'exonérations etc.).

          Or la composante budgétaire de la décentralisation n'a jamais été une priorité pour l'Etat. La fiscalité directe locale repose sur les quatre vieilles, qui furent les impôts d'Etat institués au lendemain de la révolution française, réaménagées en 1973 et 1975. La réforme de la décentralisation issue de la loi du 2 mars 1982 n'a comporté aucune loi spécifique aux finances locales, et n'a jamais réformé la matière. L'acte II de la décentralisation n'a pas abordé la question des finances locales, vue sous l'angle d'une nouvelle assiette de la fiscalité directe locale.

          D'où un scepticisme sur les motifs de la décentralisation. La subsidiarité est une idée floue qui, dans le cas français, n'a jamais freiné la centralisation. La démocratie locale a toujours répugné à développer les techniques de démocratie participative. L'Etat décentralisateur est avant tout cynique, préoccupé seulement par son intérêt. E. Faure constatait, il y a déjà un demi-siècle, que la décentralisation est avant tout la décentralisation du déficit de l'Etat vers les collectivités locales.

 

2)        La paupérisation des collectivités locales a toujours accompagné la décentralisation, et ne pourra que croître compte tenu :

-       du nombre de petites communes, dont la petite dimension ne garantit pas la viabilité

-       du sous-dimentionnement des régions françaises, à l'exception de trois (Ile-de-France, Provence Côte d'Azur, Rhônes-Alpes), comparativement à leurs homologues des Etats voisins.

-       de leur dépendance chronique à l'égard de l'Etat, sous tous les aspects, puisque leur libre administration se réduit à une règle de compétence, celle du législateur pour organiser leur régime juridique.

-       de la persistance de la crise des finances locales dans le temps

-       des déficits abyssaux du budget de l'Etat, qui réduit de façon drastique ses dépenses publiques, sans assainir ses finances, au détriment des dotations allouées aux budgets locaux.

-       des inégalités accrues résultant des actes I et II de la décentralisation, et que peine à réduire la péréquation (la décentralisation est un facteur d'inégalités territoriales).

-       d'une conjoncture économique en récession, aggravée et alimentée par la crise financière, qui appauvrit les acteurs économiques et les particuliers (les prêts bancaires aux collectivités seront plus rares et plus chers).

 

            Dans ce contexte, la paupérisation des collectivités locales est une évidence, sans que des perspectives d'amélioration raisonnablement optimistes puissent être envisagées.

 

 

 

I)              La pauperisation croissante des collectivites locales

 

-    parce que l'essoufflement des ressources locales parvient de moins en moins à financer l'irrésistible ascension des dépenses locales.

 

 

A.   L'irresistible croissance des depenses locales

 

1)            La croissance des dépenses publiques est un constat sociologique qu'avait identifié Adolf Wagner, à la fin du 19e siècle, dont les causes sont multiples et contre laquelle les politiques des pouvoirs publics sont largement inefficaces.

 

2)            Les collectivités locales sont largement impuissantes face à l'augmentation de leurs dépenses. Les transferts de compétences ont été réalisés par la loi, sans que la compensation financière ait été exactement évaluée par la loi (un progrès résulte de la rédaction de l'article 72-2 qui prévoit désormais l'exacte compensation, qui pourra être contrôlée par le conseil constitutionnel). Les dépenses de santé, liées notamment au vieillissement de la population, absorbent plus de la moitié des ressources départementales et ne peuvent être contrôlées. Les politiques du développement durable impliquent des efforts budgétaires considérables. Le désengagement de l'Etat dans tous les domaines contraint les collectivités à intervenir, et l'on sait par exemple que plus de 70% des investissements civils sont financés par les collectivités locales. Le coût de l'immobilier et celui de la construction pèsent lourdement sur les finances locales, ainsi que celui du transfert de personnel aux départements. La dépendance des collectivités locales à l'égard des délégataires de service public ou dans le cadre de partenariats se traduit par des coûts élevés pour les collectivités.

            Les coûts issus de la multiplication des intercommunalités aux périmètres superposés et plus ou moins cohérents ont été dénoncés par la cour des comptes, ainsi que l'inefficacité des aides au développement économique allouées par les collectivités locales.

 

3)            Les contraintes pèsent sur le volume des dépenses locales. La loi impose des dépenses obligatoires dont l'inscription au budget local constitue l'un des quatre cas du contrôle budgétaire exercé par le préfet avec l'assistance des chambres régionales des comptes.

            En revanche, il convient de mentionner d'autres contraintes légales qui réduisent la progression des dépenses locales : la notion d'affaire locale qui limite l'objet de la dépense ; l'exigence d'équilibre réel de la décision budgétaire (budget primitif et décision modificative) qui plafonne le volume des dépenses au montant des ressources locales ; l'interdiction de financer des dépenses de fonctionnement par l'emprunt, comme l'Etat le fait depuis toujours. Mais ces contraintes ne permettent pas d'endiguer le volume des dépenses locales.

 

 

B.      L'ESSOUFFLEMENT DES RESSOURCES LOCALES

 

            Il caractérise l'ensemble des ressources locales.

 

 

1)            L'archaïsme de la fiscalité directe locale, fondée sur la valeur locative cadastrale des immeubles pour le calcul des deux taxes foncières et de la taxe d'habitation. Une autre assiette reste à trouver, mais l'Etat n'entend pas partager le produit des grands impôts à fort rendement (TVA, IR, IS). Au demeurant, la fiscalité directe locale a augmenté fortement, mais les besoins de financement des collectivités locales sont supérieurs. Les collectivités locales ne bénéficient d'aucun impôt sur la dépense d'un rendement comparable à la TVA depuis la suppression de la taxe sur les ventes au détail résultant de l'institution de la TVA.

 

2)            Réduction des dotations versées par l'Etat, lequel entend associer les collectivités locales à l'effort d'assainissement des finances publiques. L'Etat entend abandonner toute indexation de ces dotations sur le PIB, au nom de la RGPP (révision générale des politiques publiques). Cette révision mise en place pour l'Etat se traduit par moins de services publics pour les usagers et moins de dotations pour les collectivités locales.

 

3)            Le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (3,5%), décidé par l'Etat en vue de favoriser la compétitivité des entreprises, limitera à l'avenir le financement des intercommunalités dont elle constitue une ressource majeure. L'Etat a annoncé imprudemment en 2008 la suppression de la taxe professionnelle, sans indiquer quel impôt local la remplacerait.

 

4)            La crise économique a diminué le produit de certains impôts indirects locaux, comme les droits d'enregistrement sur les ventes d'immeubles et la fiscalité sur les carburants, en raison de la crise de l'immobilier et de la réduction de leurs déplacements par les automobilistes.

 

-         La péréquation (redistribution de taxe professionnelle ou de dotations en faveur de collectivités déshéritées) a toujours été négligée, en dépit de l'accroissement des inégalités territoriales et de sa constitutionnalisation par l'acte II de la décentralisation.

 

-         L'emprunt local entraîne des difficultés pour les collectivités dont on mesure mal l'ampleur aujourd'hui, en raison d'une ingénierie fondée sur des taux très bas les premières années et qui s'emballent par la suite, générant des situations de collectivités surendettées. En outre, Dexia (ex Crédit local de France, premier prêteur aux collectivités locales), en quasi situation de cessation de paiement en octobre 2008, a été recapitalisé (et donc nationalisé) par l'Etat. L'emprunt local devient plus rare et plus onéreux et il y a fort à parier que les remboursements des emprunts antérieurs affaibliront les finances des collectivités qui avaient parié sur les ingénieries sophistiquées. Certaines collectivités cherchent à renégocier leurs emprunts à taux variables (Laval, Tulle), d'autres se félicitent d'avoir emprunté à taux fixe (v. Gaz Cnes du 20/10/2008 "facture salée pour certaines collectivités").

 

-         Certains élus locaux considèrent que le bouclier fiscal (les impôts directs principaux doivent être inférieurs à 50% des revenus du contribuable (60% autrefois), ouvrant droit à un remboursement au profit du contribuable, appauvrit notamment les finances locales puisqu'il débouche sur des remboursements de trop-perçus de taxes foncières ou de taxe d'habitation.

 

-         A noter que la légalité de l'impôt réserve à l'Etat le pouvoir d'instituer des impôts, de les réformer etc. et que l'Etat décide librement de déléguer ou non, sous conditions, une partie de son pouvoir fiscal aux collectivités locales.

 

            En définitive, la paupérisation est bien présente dans les collectivités locales comme pour les particuliers. Reste à savoir s'il existe des perspectives d'amélioration réalistes pour les finances locales.

 

 

 

II)         Des perspectives d'amélioration hypothetiques

 

 

            Puisque les collectivités locales ne peuvent ni vivre à crédit en finançant leurs dépenses de fonctionnement par l'emprunt, ni créer de nouveau impôts en dehors d'une délégation de la loi, ni réduire leurs dépenses de par le déterminisme de la loi de Wagner, subsistent deux solutions, cumulables

-       soit opérer une restructuration territoriale, pour limiter le nombre et le volume des budgets locaux

-       - soit réaliser des économies de gestion

 

A.     La reforme de la structuration et des competences locales

 

            Les réflexions autour de la restructuration territoriale s'orientent autour de plusieurs directions :

 

1)            La spécialisation des compétences locales par niveau de collectivités. Proposition issue du rapport Lambert, qui remettrait en cause la compétence par définition générale des collectivités locales, dans un souci d'économie et de clarification.

2)            La suppression du département collectivité locale : proposition du rapport Attali, sans cesse relancée, mais qui ne paraît guère réaliste compte tenu des compétences étendues du département en matière de solidarité et en matière sociale (v. fiche, Faut-il supprimer le département ?), compétences qu'il faudrait précisément renforcer aujourd'hui.

3)            La réforme de la région, collectivité territoriale, qui pourrait être selon certains une sorte d'association de départements oeuvrant pour des projets communs. Proposition incompatible avec la précédente, qui renoue avec ce que fut la région en application de la réforme voulue par le président Pompidou en 1972. proposition à contre courant du rôle dévolu aux régions ou aux collectivités comparables chez nos voisins.

A noter qu'en matière de déconcentration, l'Etat a retenu l'échelon régional et reconnaît un pouvoir de direction et de contrôle au préfet de région sur les préfets de départements.

4)            La rationalisation de la carte des intercommunalités souhaitée par la cour des comptes et dont la réalisation serait dévolue aux préfets, compétence de l'incohérence des périmètres, de la superposition des intercommunalités et des chevauchements de compétences. Une réforme viserait à intégrer les "villages gaulois" dans les EPCI et à fusionner les EPCI.

 

 

 

 

B.      La recherche de nouveaux modes de gestion des competences locales

 

-            par la mutualisation des services de l'intercommunalité et de la commune centre

-            par une démarche LOLF qui permettrait d'améliorer l'efficacité de la dépense publique

-            par l'externalisation des compétences, au moyen de délégations de services publics ou de partenariats publics-privés (mais la banalisation de cette procédure a été censurée par le conseil constitutionnel pendant l'été 2008).

-            par un allégement des contraintes de la fonction publique et le recours au contrat de droit privé dans la fonction publique (en ce sens, le rapport Silicani, de février 2008)

-            par un contrôle de l'exacte compensation du coût des compétences transférées par l'Etat, exercé par le conseil constitutionnel

-            par la mise en œuvre des principes de la fiscalité énoncés par la constitution. La fiscalité locale doit être partagée avec l'Etat (idée nouvelle et partiellement appliquée à propos de la taxation des carburants et des contrats d'assurance). Elle peut être déléguée par l'Etat (multiplication ces dernières années de taxes facultatives, créées par la loi, mais mises en œuvre dans chaque collectivité par des délibérations de l'assemblée territoriale). Enfin, la fiscalité locale doit être protégée contre l'Etat, qui a eu tendance à remplacer les impôts locaux par des dotations dont il contrôle le versement.

 

            Autant de solutions possibles mais qui paraissent insuffisantes au regard du volume des dépenses locales.

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26 juillet 2009 7 26 /07 /juillet /2009 17:29

MENACES SUR L'INTERCOMMUNALITE

 

-       Succès spectaculaire des EPCI à fiscalité propre à la suite de la loi Chevènement de 1999. Plus de 91% des communes françaises et 86% de la population sont désormais membres d'un EPCI à fiscalité propre. Plus des ¾ de la population française vit dans des EPCI à TPU.

-       Mais situation très incertaine quant à l'avenir de la taxe professionnelle, qui inquiète les élus locaux et intercommunaux.

 

I.                  La cohérence fiscale du schema primitif

 

                   Au départ, en application de la loi Chevènement du 12 juillet 1999, le législateur faisait preuve de cohérence dans le statut des EPCI à fiscalité propre. C'était une intercommunalité de projet, dotée d'une ressource fiscale spécialisée, unifiée dans une zone ou sur l'ensemble du territoire communautaire (la taxe professionnelle de zone TPZ ou la taxe professionnelle unifiée TPU) et directement affectée au budget intercommunal (pour éviter une concurrence fiscale entre communes soucieuses d'attirer les entreprises sur leur territoire).

A cette recette fiscale spécialisée, s'ajoutent d'autres recettes perçues en contrepartie des services gérés par l'intercommunalité (comme la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères).

Viennent s'ajouter les dotations de l'Etat : DGF majorée, DDR (dotation de développement rural), FCTVA (remboursement avec deux années de retard de la TVA ayant grevé les investissements , avec remboursement l'année même pour les communautés de communes et d'agglomération) et DGE (dotation globale d'équipement). A noter que seules les intercommunalités à fiscalité propre perçoivent une dotation d'intercommunalité (constituée d'une dotation de base et d'une dotation de péréquation calculée en fonction de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d'intégration fiscale. Ils perçoivent aussi la dotation de compensation de la taxe professionnelle qui correspond à la "part salaires" de la taxe professionnelle perçue jusqu'alors.

Les intercommunalités à fiscalité propre reversent aux communes membres une dotation de compensation et une dotation de solidarité communautaire.

 

 

II.               Les coups de butoir repetes contre l'intercommunalite

 

 

                   La cohérence de cette construction a été mise à mal par le législateur, dans un climat de critiques et d'insécurité juridique visant les intercommunalités.

1.        La cour des comptes a vivement critiqué les intercommunalités dans son rapport de 2005 (absence de projets, intercommunalités d'aubaines, superposition d'intercommunalités, périmètres peu cohérents etc.).

2.        On observera que le pouvoir fiscal des intercommunalités à fiscalité propre dépend de l'attitude des communes membres, puisque le taux unique de taxe professionnelle ne peut pas évoluer plus rapidement que les taux pondérés des trois autres taxes, lesquels sont votés par les conseils municipaux. Ce sont donc les communes membres qui détiennent les clés de l'évolution de la taxe professionnelle du groupement. A défaut d'accord entre elles, le projet fédérateur n'existe pas, et l'intercommunalité risque de se limiter à la majoration de la DGF justifiée par l'effet d'aubaine.

3.        La taxe professionnelle qui depuis toujours fait l'objet de critiques (l'impôt imbécile, anti-économique, injuste, improductif) sera supprimée. En réalité, sera supprimée en 2010 la part immobilisation de la taxe professionnelle, qui représente 80% des bases de la taxe professionnelle , conformément à l'annonce (confuse) du président de la République le 5 février 2009. Mais le président a affirmé le 16 février, que les ressources de taxe professionnelle ne diminueront pas du fait de la réforme. Il faudra donc compenser par d'autres impôts la perte de taxe professionnelle évaluée à 22 milliards d'euros. Trois pistes sont évoquées à ce jour (avril 2009) : garder un impôt foncier d'entreprise ; créer une taxe carbone (mais cette piste mentionnée par le chef de l'Etat, apparaît peu sérieuse car l'assiette s'auto-détruirait à mesure que les effets incitatifs de la taxe feraient diminuer les recettes ! ) ; asseoir la taxe professionnelle sur la valeur ajoutée par l'entreprise (proposition ancienne réitérée par le rapport Fouquet de 2006).

4.        La taxe professionnelle a fait l'objet d'un plafonnement à 3,5% de la valeur ajoutée à la suite du rapport Fouquet, entraînant des pertes de recettes fiscales pour les collectivités locales et les groupements à fiscalité propre.

5.        Les finances des EPCI patissent encore, comme celles des autres collectivités locales, de l'inclusion du FCTVA dans l'enveloppe normée en 2009, entraînant une baisse des autres dotations comprises dans l'enveloppe. Les élus méfiants considèrent que c'est l'amorce d'une réforme qui transformerait la nature du FCTVA : de remboursement, il deviendrait dotation, soumise aux aléas des dotations. A noter cependant que l'incitation au développement des investissements locaux a conduit l'Etat à rembourser le FCTVA l'année même de l'investissement en 2009, de façon anticipée, sous condition de contractualisation avec l'Etat, ce qui implique des projets finalisés dès le début de l'année 2009).

6.        Dans ce contexte troublé de remise en cause de la taxe professionnelle, du FCTVA, le recours à la fiscalité mixte paraît inévitable. La fiscalité mixte signifie que les EPCI à TPU peuvent recourir à la fiscalité ménage (taxes foncières et taxe d'habitation), à condition de faire ce choix après chaque renouvellement des conseils municipaux et ce choix valant pour la seule durée du mandat. Solution de plus en plus retenue par les EPCI, mais qui contredit la philosophie primitive selon laquelle la TPU était la ressource fondamentale du groupement, la ressource dite ménage (taxes foncières et taxe d'habitation) ne devant être qu'une ressource d'appoint. A noter que le recours à la fiscalité mixte interdit la mise en place ou l'accroissement de la dotation de solidarité communautaire (donc limitera la péréquation sur le territoire communautaire).

 

Quelques chiffres :

-         La taxe professionnelle représente 44% des ressources fiscales directes des communes et des groupements.

-         La taxe professionnelle n'est pas une exception française puisque l'Allemagne et l'Espagne comptent aussi un impôt local assis sur une base économique.

-         La réforme annoncée par le président de la République en février 2009 ferait disparaître 80% des bases de la taxe professionnelle et coûtera 22 milliards d'euros aux collectivités locales et à leurs groupements.

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26 juillet 2009 7 26 /07 /juillet /2009 17:11

CONTROLE DE LEGALITE ET CONTROLE BUDGETAIRE

 

            La loi du 2 mars 1982 modifiée a supprimé les tutelles et a institué en remplacement deux catégories de contrôles sur les actes des collectivités locales décentralisées : le contrôle de légalité général et le contrôle budgétaire, tous deux exercés à l'initiative du préfet. Ces contrôles sont la contrepartie de la libre administration, et sont impliqués par l'article 72 dernier alinéa de la Constitution. Quels rapports existe-t-il entre ces contrôles ? La loi a entendu instituer un contrôle budgétaire spécifique, présentant des caractères particuliers par rapport au contrôle de légalité, lequel résulte aussi de l'exercice du recours pour excès de pouvoir. Mais en réalité, ils ne sont pas étrangers l'un à l'autre, et présentent même des convergences.

 

 

 

I.       La profonde specificite du contrôle budgetaire des collectivites locales

 

A deux points de vue :

 

1.    Quant aux illégalités relevant de ce contrôle : elles sont au nombre de 4 seulement, et concernent les défaillances majeures des collectivités en matière budgétaire : non-adoption du budget primitif dans les délais ; non-inscription d'une dépense obligatoire ; décision budgétaire non adoptée en équilibre réel ; non-adoption du compte administratif ou adoption du compte administratif avec un déficit excédant le seuil autorisé.

 

2.    Quant à la procédure applicable : l'initiative appartient en principe au préfet, qui saisit dans de brefs délais (1 mois) la chambre régionale des comptes, laquelle formule des propositions à la collectivité et au préfet, le pouvoir de décision budgétaire appartenant au préfet (il peut s'écarter des propositions de la CRC à condition de motiver sa décision). La CRC joue le rôle d'expert budgétaire présentant des propositions aux parties en cause, en vue du règlement du litige budgétaire.

            A noter que dans le cas de non-inscription d'une dépense obligatoire, le comptable public ou la personne intéressée par ladite dépense peut également saisir la CRC. Dans le cadre de cette procédure, la CRC ne formule pas des propositions, mais une mise en demeure si elle considère que la dépense présente un caractère obligatoire.

La CRC est cantonnée dans un rôle de proposition. Elle ne saurait se substituer au juge administratif pour juger de la légalité administrative du budget local. Ses propositions ne sauraient être contestées devant le juge administratif puisque les propositions ne sont pas considérées comme des actes faisant grief (CE 30 janvier 1987 Dépt de la Moselle).

En réalité, il existe des convergences, des rapprochements entre les deux procédures de contrôle.

 

 

 

 

 

 

 

II.   Les convergences entre les deux types de contrôle

 

Elles sont doubles.

 

 

A.     Les autres illégalites budgétaires relèvent du contrôle de légalité

 

-       Ainsi en va-t-il des vices de forme ou de procédure (absence de débat d'orientation budgétaire, rétention d'informations budgétaires par l'exécutif local méconnaissant le droit à l'information des élus locaux), de la violation de la règle de droit (dépense budgétaire non justifiée par un intérêt local), du détournement de pouvoir (utilisation du pouvoir de police administrative dans un but budgétaire) etc.

-       Contrôle de légalité général parfaitement justifié puisque le budget local est une décision administrative (la plus importante d'ailleurs émanant de la collectivité), soumise comme telle au principe de légalité.

-       Contrôle de légalité susceptible d'être mis en œuvre par le préfet au moyen du déféré et par toute personne intéressée au moyen du recours pour excès de pouvoir, et se traduisant dans les deux hypothèses par la saisine de la juridiction administrative, v. le juge administratif, juge du budget local.

 

B.     Les illegalites specifiques du contrôle budgetaire relèvent aussi du contrôle direct du juge de l'excès de pouvoir

 

Dans trois cas :

 

1.    En cas de carence du préfet à saisir la CRC (dans le délai d'un mois après transmission de la décision budgétaire), toute personne intéressée peut saisir le juge de l'excès de pouvoir à compter de l'expiration du délai imparti au préfet (CE 3 décembre 1999 Région Guadeloupe). Solution curieuse qui fait partir le délai du REP à compter de l'expiration du délai offert au préfet pour saisir la CRC.

2.    En cas de décision budgétaire du préfet prise dans l'une des quatre hypothèses, la collectivité ou toute personne intéressée peut saisir le juge de l'excès de pouvoir pour en contester la légalité.

3.    La décision de la CRC refusant de reconnaître le caractère obligatoire d'une dépense locale peut faire l'objet d'un REP de la part de la personne intéressée (solution logique puisque dans ce cas le préfet ne peut pas l'inscrire d'office) v. CE 23 mars 1984 Organisme de gestion des écoles catholiques de Couëron Rec. 126.

C'est bien le juge administratif qui reste le juge des budgets locaux. On observera le caractère plutôt exceptionnel en pratique tant du déféré préfectoral que du contrôle budgétaire. Les solutions restent toutefois complexes. Cette complexité s'explique par la difficulté à concilier la compétence générale du juge de l'excès de pouvoir et la compétence spécifique des CRC sur les mêmes questions.

 

 

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