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1)      Les liens entre les deux notions sont étroits et anciens

 

-       Une certaine liberté fonde à la fois la décentralisation et la démocratie : autonomie, libertés locales ou, selon les termes utilisés par la Constitution, libre administration des collectivités locales, élection des gouvernants locaux par la population ; la démocratie repose sur des libertés publiques garanties et sur des élections non entachées de fraude. Tocqueville écrivait que la gestion locale était l'école de la démocratie.

 

-       Les liens historiques sont très présents. Les régimes autoritaires ont été fortement centralisateurs (les maires étaient nommés par le pouvoir central sous le Ier et le IIe Empire, ce que Victor Hugo appelait l'administration du préfet et de ses notables). Les régimes démocratiques, c'est-à-dire parlementaires, ont plutôt été décentralisateurs. Toutefois, la centralisation administrative, la bureaucratie et la recentralisation administrative fiscale ont toujours été vivaces sous la 5e République.

 

            Comme la démocratie, la décentralisation est apparue tardivement en France si l'on excepte les communes et les provinces de l'Ancien Régime.

Au niveau de l'Etat, la démocratie apparaît, de façon limitée mais réelle, avec le régime parlementaire, c'est-à-dire la Restauration (1815, Louis XVIII) et la monarchie de juillet 1830 (le suffrage était censitaire, le peuple étant écarté de la gestion des affaires publiques). C'est en 1831 que les conseils municipaux ont été élus au suffrage censitaire et par un collège électoral restreint, le maire étant choisi par le Roi ou par le préfet. C'est en 1837 que le principe de l'élection des conseillers généraux a été acquis, dans les mêmes conditions. C'est en 1982 que les exécutifs départementaux et régionaux ont été transférés du préfet à un élu.

            La démocratie locale intéresse aussi l'Europe. Dans le cadre du Conseil de l'Europe, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe publie régulièrement des rapports sur la démocratie locale dans les pays membres. La future constitution de l'Europe se réfère expressément, dans son article I-5, à l'autonomie locale et régionale.

 

2)      Toutefois ce lien entre démocratie et décentralisation est quelquefois défaillant

 

            Il ne faut pas idéaliser le lien.

 

a)      Le pouvoir local manque parfois de transparence

 

  • Certains élus confisquent le pouvoir pendant des décennies (le "césarisme municipal" selon P. Sadran).

 

  • Les gestions occultes ont révélé l'exercice du pouvoir personnel dans certaines collectivités, au service d'intérêts particuliers.

 

  • Le développement des affaires mettant en cause des élus a suscité des doutes sur l'efficacité des contrôles préfectoraux.

            C'est la justice pénale qui exerce les contrôles les plus redoutés par les élus, avec parfois des excès pour la répression des délits d'imprudence, de négligence, de mise en danger de la sécurité d'autrui.

 

  • Le cumul des mandats conduit à associer gestion locale et action politique nationale.

 

b)      Le citoyen est confronté à plusieurs niveaux de collectivités dont les compétences sont imbriquées

 

            L'accroissement inévitable de la fiscalité locale lui fait douter des vertus de la décentralisation. Le manque d'intérêt porté à la gestion locale conduit à une très forte abstention à l'occasion des élections locales.

            En d'autres termes, la démocratie est toujours imparfaite et elle s'essouffle, aussi bien au niveau de l'Etat que des collectivités territoriales. Aussi plusieurs textes ont entendu revivifier la démocratie locale, de deux manières :

-                    d'une part, en améliorant les conditions de la démocratie représentative locale, qui constitue le principe même de nos institutions.

-                    d'autre part, en introduisant timidement dans notre système administratif local des éléments de démocratie participative. Il s'agit d'associer le citoyen au processus de prise de décision, c'est-à-dire lui reconnaître une autre fonction que celle d'électeur à échéances régulières.

            Mais toute la difficulté vient de ce que nos institutions de l'Etat ou territoriales, sont historiquement fondées sur le principe représentatif. Le rôle du citoyen est limité à la désignation des gouvernants qui disposent d'un mandat indicatif leur garantissant une liberté d'action (Condorcet déclarait à ses électeurs : "si vous m'élisez, j'exprimerai mes idées et non les vôtres"). D'où la difficile conciliation que traduit la timide émergence de la démocratie participative locale.

 

 

 

I.        Les ameliorations notables apportées a la démocratie representative locale

 

            Les réformes ont visé deux objectifs :

-                    une meilleure représentation du corps électoral, c'est-à-dire des électeurs, par l'assemblée délibérante locale, d'une part,

-                    l'ébauche d'un statut de l'élu local lui permettant d'exercer correctement ses fonctions, d'autre part.

 

A.   Une meilleure representation du corps electoral par l'assemblée déliberante locale

 

            Plusieurs réformes convergent vers cet objectif.

 

1.         Adoption d'un mode de soutient de liste mixte, associant le scrutin majoritaire et la représentation proportionnelle (le premier donne une majorité, le 2nd permet la représentation de toutes les tendances, spécialement des tendances minoritaires).

            Ce mode de scrutin a été adopté par la loi du 19 novembre 1982 pour l'élection des conseillers municipaux au scrutin de listes bloquées dans les communes de plus de 3500 habitants. Il a été étendu aux régions par la loi du 19 janvier 1999 pour remédier à l'absence de majorité de gouvernement résultant du mode de scrutin à la proportionnelle antérieurement appliqué.

 

2.         Les ressortissants communautaires ont désormais la qualité d'électeur, en application du nouvel article 88-3 de la Constitution (loi constitutionnelle du 25 juin 1992) mais ils ne peuvent être maires ou adjoints ou participer à l'élection des sénateurs (art. LO 2122-4-1 du CGCT).

 

3.         La limitation du cumul des mandats, par la loi organique du 30 décembre 1985 et une loi du même jour, limitation complétée par une LO et une loi ordinaire du 5 avril 2000, a pour objectif de privilégier la gestion locale. Mais l'élu local a aussi besoin de relais nationaux pour faire avancer les dossiers locaux.

 

4.         Une meilleure représentation des femmes, dans les assemblées délibérantes locales, a été recherchée avec la parité instituée par la réforme constitutionnelle du 8 juillet 1999, inscrite à l'article 3 de la Constitution selon laquelle la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. La loi du 6 juin 2000 impose une stricte parité entre les deux sexes pour les élections au scrutin de liste aux conseils régionaux et municipaux dans les communes de plus de 3500 habitants.

 

 

B.    L'ebauche d'un statut de l'élu local

 

            Ebauche car l'ambition des décentralisateurs de 1982 était de rassembler dans un même code de l'élu local toutes les dispositions le concernant (électorales, sociales, pénales, libertés publiques etc.), en améliorant le droit existant. Cet objectif a été corrigé à la baisse, mais a débouché sur des dispositions diverses qui ébauchent un statut de l'élu local (lois du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, qui constitue le point de départ de la réforme ; loi ATR du 6 février 1992 qui a développé le droit à l'information des élus locaux ; loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui a amélioré les dispositions de la loi du 3 février 1992). Cette ébauche de statut vise à la fois les conditions matérielles et intellectuelles de l'exercice des fonctions de l'élu local.

 

1)      Amélioration des conditions matérielles de l'exercice du mandat local

 

  • La loi du 3 février 1992 a entendu améliorer la situation matérielle des élus.

 

-       Leur rémunération est revalorisée (surtout celle des "petits maires") et établie sur des bases transparentes, inspirées de celles qui existaient dans les communes.

 

-       Des droits à la retraite (modestes) leur sont reconnus.

 

-       L'élu qui abandonne son activité professionnelle pour exercer pleinement sa fonction élective bénéficie du régime de la protection sociale.

 

-       Les élus d'opposition doivent disposer d'un local dans la mairie (art. 27 de la loi ATR).

 

  • La loi du 3 février 1992 a entendu conférer aux élus une plus grande disponibilitépour l'exercice de leur mandat.

 

-       Les autorisations d'absence doivent faciliter l'exercice des fonctions électives lorsque les élus sont des salariés.

 

-       Un crédit d'heures est prévu pour permettre aux élus salariés d'accomplir leur mandat.

 

-       Aucune sanction disciplinaire ne peut leur être infligée lorsque les absences dans l'entreprise résultent de l'exercice des fonctions locales (alignement sur le statut des délégués du personnel).

 

 

2)      Reconnaissance d'un droit à la formation et à l'information des élus locaux dont bénéficient tous les élus locaux, spécialement ceux de l'opposition

 

a)         Un droit à la formation est reconnu au bénéfice des élus locaux. Des organismes ont été agréés à cette fin mais la durée de la formation est d'une journée par an. Le coût est remboursé aux élus par la collectivité locale (art. L 2129-12 à 16 ; L 3123-10 à 14 du CGCT).

 

b)        L'information des élus a été développée.

 

-       Les convocations du conseil municipal doivent indiquer les questions portées à l'ordre du jour, y compris dans les communes de moins de 3500 habitants.

Ces convocations doivent parvenir aux élus au moins 5 jours francs avant la date de réunion, dans les communes de plus de 3500 habitants.

 

-       Dans les communes de plus de 3500 habitants, une note explicative doit être adressée avec la convocation. C'est une innovation majeure. Elle permet d'informer les élus sur les questions qui seront débattues.

 

-       Dans les communes de plus de 3500 habitants, tout conseiller municipal peut consulter le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces, lorsqu'il s'agit d'un contrat de service public.

 

-       Les élus peuvent désormais poser des questions orales, sur le modèle des assemblées parlementaires. La jurisprudence du Conseil d'Etat avait reconnu un droit d'expression aux élus locaux dans un arrêt TETE du 22 mai 1987 (Rec. 179).

 

-       Un débat d'orientation budgétaire doit permettre aux élus de connaître les objectifs des exécutifs locaux en matière budgétaire. Cette procédure, qui existait dans les départements et les régions, a été étendue aux communes de plus de 3500 habitants par l'ATR (loi sur l'administration territoriale de la République).

            Ces dispositions renforcent les droits de l'opposition au sein des conseils qu'avait reconnus la jurisprudence du Conseil d'Etat. Dans un arrêt du 29 juin 1990 (commune de Guitrancourt), le Conseil d'Etat déclare que "les membres du conseil municipal, tiennent, en leur qualité de membre de l'assemblée municipale ... le droit d'être informés de tout ce qui touche aux affaires de la commune, dans les conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat". Ce principe général a été inscrit dans la loi ATR du 6 février 1992 et codifié dans le CGCT.

 

c)         Les droits de l'opposition et des minorités au sein des conseils sont reconnus et protégés :

 

-       le principe de la représentation proportionnelle au sein des commissions est établi par la loi du 3 février 1992. Ce principe s'applique à toutes les commissions y compris celles compétentes en matière de passation de marchés publics.

 

-       les élus d'opposition doivent disposer d'un local dans la mairie (art. 27 loi ATR).

 

-       le règlement intérieur peut être déféré au juge administratif (nouvel article L 121-10 du code des communes), contrairement à la jurisprudence antérieure du Conseil d'Etat qui déclarait irrecevables de tels recours, au motif qu'il s'agissait de mesures d'ordre intérieur ne faisant pas grief.

 

-       désormais 1/3 des conseillers municipaux des communes de plus de 3500 habitants peut demander une réunion du conseil municipal (au lieu de la moitié précédemment) à la loi du 6 février 1992 rapproche la situation des communes de celle des départements et des régions.

 

            En définitive, toutes ces dispositions visent à améliorer le fonctionnement de la démocratie représentative. Mais elles ne présentent pas que des avantages. En effet, il n'y a pas de démocratie sans responsabilité, politique ou juridique. Aussi les textes récents ont notablement développé les responsabilités des élus locaux.

Traditionnellement les élus locaux pouvaient être déclarés comptables de fait par la Cour des Comptes. Les lois récentes ont multiplié les formes et les cas de responsabilité.

            Le droit administratif classique ne retenait qu'une responsabilité de l'agent public en cas de faute personnelle (TC 1873 Pelletier), révélée soit par la méconnaissance totale, évidente des obligations professionnelles, soit par une intention malicieuse. La responsabilité des agents publics à raison d'une faute personnelle était exceptionnelle. Mais avec le développement de la décentralisation, deux nouvelles formes de responsabilité ont pris une importance considérable : la responsabilité budgétaire et financière, d'une part, la responsabilité pénale, d'autre part.

 

  • La responsabilité budgétaire et financière résulte de plusieurs textes.

            L'article 47 de la loi sur l'administration territoriale de la République prévoit que le préfet ou l'autorité territoriale peut demander un audit à la Chambre Régionale des Comptes sur tel ou tel aspect de la gestion de la collectivité locale.

La loi anti-corruption du 29 janvier 1993, prévoit que l'assemblée délibérante doit être informée des avis et observations des chambres régionales des comptes. Cette consultation s'étend aux questions relatives aux marchés publics et aux délégations de service public. Abandonnant le principe traditionnel d'irresponsabilité des élus locaux, la loi anti-corruption du 29 janvier 1993 précise que les élus locaux sont justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière dans 3 cas :

-           non mandatement d'une somme que la collectivité locale a été condamnée à payer par décision de justice.

-           inexécution d'une décision de justice prononcée sous astreinte.

-           en cas de réquisition adressée au comptable, la cour de discipline budgétaire et financière peut prononcer une amende maximum de 750€ ou qui atteint le montant brut de l'indemnité annuelle allouée à raison de l'exercice des fonctions.

 

  • A ces responsabilités, il faut ajouter les nombreuses hypothèses de responsabilités pénales encourues par les élus. C'est un phénomène récent, qui a pris beaucoup d'ampleur, qui inquiète à juste titre les élus. Un certain nombre a préféré ne solliciter un nouveau mandat pour ce motif.

            Les délits d'imprudence, de négligence et de mise en danger de la sécurité d'autrui sont les plus redoutés. En dépit de la loi Fauchon du 10 juillet 2000 qui a entendu dépénaliser les imprudences, en exigeant désormais une faute caractérisée des agents publics, le juge pénal s'immisce dans le fonctionnement des administrations et constate aisément des fautes caractérisées des élus qui en réalité ne présentent pas ce caractère.

 

 

 

II.     La difficile émergence de la démocratie locale participative

 

            Devant la faible participation aux élections locales et la relative indifférence des citoyens pour la réforme de la décentralisation, les lois récentes ont voulu développer l'information des citoyens et les associer au processus de décision.

            Sur le premier aspect, les textes ont reconnu un véritable droit à l'information du citoyen. En revanche, sur le 2nd aspect, les progrès sont modestes compte tenu du principe issu de la Révolution et du régime parlementaire selon lequel la démocratie est exercée non pas directement par le peuple, mais par des représentants élus.

 

A.   La condition préalable : la reconnaissance du droit du citoyen à être informé

 

            Des textes d'application générale ont reconnu ce droit, dans le cadre de la transparence de l'administration et de l'amélioration des relations entre l'administration et les administrés (en particulier la loi du 17 juillet 1978 sur la communication des documents administratifs ; la loi DCRA du 12 avril 2000, aboutissant à ce que l'on appelle la démocratie administrative).

            Des dispositions particulières aux actes émanant des collectivités locales ont été édictées afin de renforcer le droit à l'information des habitants.

La loi sur l'administration territoriale de la République contient un chapitre intitulé "de l'information des habitants sur les affaires locales". Des dispositions prévoient la mise à disposition du public des documents budgétaires et de leurs annexes énumérées par la loi sur l'administration territoriale de la république, ainsi que des documents relatifs aux services publics délégués (dans les communes de plus de 3500 habitants, les départements et les régions) (art. 13 et 14). Elles prévoient aussi la publication des actes à caractère réglementaire dans un recueil des actes administratifs (art. 18).

Ces dispositions ont été précisées par la loi DCRA du 12 avril 2000 et par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002.

 

 

 

 

B.    L'association des habitants au processus de prise de decision

 

            Cette idée de participation des citoyens à la gestion des affaires locales, autrement que par l'élection des gouvernants locaux, a été proclamée explicitement par l'article 10 de la loi ATR : "le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale".

C'est une préoccupation ancienne et qui était apparue avec les conseils de jeunes et les conseils d'immigrés (qui ne sauraient être investis de pouvoirs de décision). En effet, ce sont des instances consultatives : le pouvoir de décision appartient au conseil municipal seul, qui ne saurait le déléguer.

Cette participation revêt des modalités variées. On peut en distinguer quatre.

 

1)        L'instruction de comités consultatifs.

 

            Il s'agit pour les autorités municipales élues de recueillir une information émanant de comités. Mais par définition, ces comités ne sont investis d'aucun pouvoir de décision.

 

-            La loi ATR (art. 22) prévoit que le conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal, il peut comprendre des représentants des associations locales.

 

-            Ces commissions peuvent être constituées par des usagers des services publics locaux (art. 26).

 

-            La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a prévu l'institution de comités de quartiers. Mais elle n'est obligatoire que dans les communes de plus de 80 000 habitants.

 

2)        Les consultations de la population.

 

            La population est appelée à donner son avis, à faire valoir ses observations. Cette forme de consultation est pratiquée depuis longtemps dans le cadre des enquêtes publiques, précédant les grandes opérations d'urbanisme.

Elle avait été institutionnalisée sous la forme de consultations à l'occasion de la procédure de fusion des communes (qui avait débouché sur des résultats très modestes). La loi ATR a développé cette procédure, improprement qualifiée de référendum local, dans des conditions strictement encadrées par la loi (art. L 2142-1 à 8 du CGCT, étendue aux EPCI par la LOADT du 4 février 1995, codifiée aux articles L 5211-20 à 23 du CGCT).

 

  • L'initiative du référendum appartient aux élus locaux (et non aux citoyens : ce serait alors une initiative populaire).

 

  • Ce référendum n'a que la valeur d'un avis ce qui politiquement est irréaliste mais juridiquement conforme au principe de la démocratie représentative.

 

  • Le référendum ne peut avoir lieu à partir du 1er janvier d'une année électorale quel que soit le type d'élection (pour éviter la démagogie de l'élu).

 

  • Deux consultations sur le même objet ne peuvent intervenir dans un délai inférieur à 2 ans.

 

  • Entre deux référendums, un délai de 1 an doit s'écouler.

 

            On doit ajouter que le référendum ne peut porter que sur des affaires locales conformément à la définition même de la décentralisation, qui vise exclusivement la gestion des affaires locales. Le Conseil d'Etat et les préfectures apprécient strictement cette condition (par exemple : les référendums portant sur le tracé d'une autoroute traversant la commune ou sur l'immigration étrangère dans la commune ont été considérés comme étrangers aux affaires locales).

            Ce type de référendum consultatif n'a pas disparu avec la réforme constitutionnelle de la décentralisation du 28 mars 2003. La loi du 13 août 2004 le maintient expressément en application (art. 122). Cette faculté est ouverte aux EPCI pour l'ensemble de leurs compétences, et non plus uniquement en matière d'aménagement.

 

3)        La reconnaissance du référendum décisionnel local par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003.

 

            L'article 72-1 nouveau de la constitution institue deux procédures de référendum décisionnel local précisées par la loi organique du 1er août 2003. Le 1er type de référendum est ouvert aux élus locaux.

  • Cette faculté est offerte à toutes les collectivités territoriales.
  • L'initiative appartient à l'autorité territoriale (il n'y a pas d'initiative populaire).
  • La question posée est relative à une affaire locale.

 

Le 2e type de référendum est initié par l'Etat, qui entend créer une nouvelle collectivité territoriale, ou modifier les limites des collectivités territoriales existantes.

 

4)        Le droit de pétition.

 

            C'est une innovation dans notre droit public (il était inconnu jusqu'à présent) et il a été institué par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 au bénéfice des électeurs de toutes les collectivités territoriales.

            Il permet aux électeurs de demander l'inscription d'une question à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante, la question intéressant les affaires locales. Mais la liberté des autorités territoriales demeure évidemment entière.

 

            En définitive, ces dispositions constituent un progrès - mais sera-t-il suffisant pour développer réellement la démocratie locale et l'attrait des citoyens pour les affaires locales ? A noter que notre droit n'ignore pas l'initiative populaire puisque l'article L 2142-3 issu de la loi du 4 février 1995 prévoit qu'1/5e des électeurs inscrits sur les listes électorales peuvent saisir le conseil municipal d'une demande de consultation sur une opération d'aménagement relevant de la décision des autorités municipales. Le conseil municipal délibère sur le principe de cette consultation que l'article susvisé qualifie d'avis.

 

 

 

 

 

 

 

Corrélats :

-      Démocratie locale

-      Elus locaux : statut, responsabilité (budgétaire et pénale), droits de l'opposition

-      Participation, consultation des citoyens

-      Droit à l'information (des élus, des habitants)

-      Démocratie administrative

-      Consultations et référendums locaux

-      Réforme constitutionnelle

-      Modes de scrutin

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