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            Le droit actuel est caractérisé par une insécurité juridique de plus en plus accentuée. Pourtant la sécurité juridique est une nécessité dans un Etat de droit, et maints publiciste paraissent aujourd'hui découvrir (ou redécouvrir) ce principe.

 

 

  • 1) Le constat d'insécurité juridique

 

            L'inflation des textes, leur ésotérisme, leur mutabilité chronique sont des facteurs d'insécurité juridique, dénoncée notamment par le Conseil d'Etat dans son rapport de 1991. Le mal est aggravé par la mauvaise rédaction des textes, révélant une dégradation qualitative de la norme, et par la multiplication des lois "fourre-tout" (lois portant diverses dispositions relatives à ...). L'adage "nul n'est censé ignorer la loi" devient pure fiction. On évoque le droit jetable, le droit kleenex.

De surcroît, le législateur a toujours adopté des lois rétroactives, qui constituent l'une des atteintes les plus graves à la sécurité juridique. La règle de non-rétroactivité, énoncée par l'article 2 du code civil, a toujours été interprétée comme une règle d'interprétation des textes, par les agents publics, par les particuliers et par les juridictions. Mais on a toujours considéré qu'elle ne s'imposait pas au législateur de par la primauté de la loi dans notre système juridique. Par ailleurs, le principe général du droit de non-rétroactivité, dégagé par le Conseil d'Etat, s'impose aux décisions administratives, mais pas à la loi qui peut l'écarter.

              ð Le Conseil Constitutionnel juge que le législateur peut prendre, en toute matière sauf en matière pénale, des dispositions rétroactives, à condition que cette rétroactivité soit justifiée par un intérêt général (décision du 22 juillet 1980 sauf en matière pénale parce que l'article 8 de la DDHC dispose que nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit).

              Ainsi, le Conseil Constitutionnel admet la rétroactivité d'une loi fiscale, ce qui ne satisfait guère à l'objectif de sécurité juridique.

 

  • 2) Un principe nécessaire dans un Etat de droit

 

            Pourtant la sécurité juridique est une nécessité dans un Etat de droit.

La notion même de règle de droit repose sur la sécurité juridique. C'est la raison pour laquelle notre droit est fondé sur des règles écrites qui doivent être accessibles et intelligibles.

 

            Il n'y a de véritable règle de droit que si la règle est claire, précise, afin que tout sujet de droit puisse aménager sa situation juridique en fonction de ces règles, la notion de prévisibilité est inséparable de celle de règle de droit.

-       Adam Smith (économiste écossais du 18e siècle, chef de file de l'école classique anglaise) écrivait que la règle fiscale doit être claire, précise et intelligible, car, à défaut, le contribuable serait à la discrétion du percepteur (il avait érigé cette règle en maxime). Un président des Etats-Unis américain lui fit écho en déclarant que le code des impôts américain était une honte pour l'humanité.

-       La codification des coutumes et le remplacement, dès l'ancien régime, de la coutume par la règle écrite répondait déjà à l'objectif de sécurité juridique.

-       La publicité des actes (publication ou notification) procède aussi de la sécurité juridique. La règle de droit doit être accessible aux sujets de droit car nul n'est censé ignorer la loi (dans des civilisations anciennes, le droit était secret, n'était connu que des initiés, prêtres ou scribes).

-       Les civilistes mettent en œuvre le principe de sécurité juridique lorsqu'ils enseignent que le contrat est la loi des parties (article 1134 code civil : les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites, ce qu'un adage de l'ancien régime traduisait en disant qu'on attache les bœufs par les cornes et les hommes par les paroles).

 

  • 3) La redécouverte du principe de sécurité juridique

 

            A l'époque contemporaine, un certain nombre de publicistes pressent le juge d'intégrer explicitement le principe de sécurité juridique dans les sources du droit pour accroître son effectivité, et les garanties du citoyen.

            Cette attitude procède de l'influence du droit communautaire et européen. En effet, le principe de sécurité juridique et de confiance légitime est issu du droit allemand et a été retenu par le droit communautaire. La Cour de justice des communautés européennes s'y réfère. La Cour des droits de l'Homme se réfère aussi habituellement à la sécurité juridique.

            D'où la proposition des administrativistes d'intégrer dans le droit public français ce principe censé nous manquer, protecteur de l'administré. Ce principe bénéficie d'un préjugé éminemment favorable chez la plupart des juristes, tout ce qui est communautaire et européen étant présumé indispensable et efficace.

            Quelle est la position du droit public français à l'égard de la sécurité juridique ? Elle tient en deux propositions. Toutes les juridictions suprêmes françaises ont refusé de reconnaître l'existence d'un principe autonome de sécurité juridique. La raison de ce refus tient à ce que le droit public français fait de multiples applications de la sécurité juridique, mais sans faire référence expresse à ce principe.

 

 

I.        Le refus réitéré d'ériger la sécurité juridique en principe autonome du droit public

 

Refus général sous deux aspects.

 

 

A.   Inexistence d'un principe national de sécurité juridique, selon le Conseil d'Etat

 

-       Le conseil d'Etat juge que la sécurité juridique et la confiance légitime sont des principes de droit communautaire et européen. Mais ce ne sont pas des principes généraux du droit interne français qui s'imposeraient à l'administration française et aux juridictions administratives, en dehors des matières relevant du droit communautaire.

 

-       Un jugement remarqué, et fortement motivé du TA de Strasbourg du 8 décembre 1994 Entreprise FREYMUTH (AJ 95 p.555 avec conclusions Pommier) a fait expressément application du principe de sécurité juridique et de confiance légitime en jugeant que l'Etat engage sa responsabilité en modifiant inutilement et soudainement la réglementation relative à l'importation de déchets. Il s'en était suivi un préjudice grave et anormal pour une entreprise contrainte de cesser son activité.

            Mais le Conseil d'Etat a déjugé le tribunal relativement à la motivation retenue. Dans sa décision, comme dans plusieurs arrêts, il a déclaré qu'en tout état de cause les requérants ne sont pas en droit de se prévaloir de ces principes devant les juridictions administratives (CE 30 décembre 1996, DA n°109 ; 16 mars 1998 Association élèves, parents d'élèves et professeurs de classes, DA n°149).

Les administrativistes interprètent cet "en tout état de cause" comme équivalant à nier l'existence dudit principe dans notre droit interne.

            La rédaction des arrêts relève que les requérants ne peuvent utilement se prévaloir d'un moyen tiré de la méconnaissance des principes de confiance légitime et de sécurité juridique lorsque l'arrêté ou le décret attaqué n'a pas été pris pour la mise en œuvre du droit communautaire (CE 30 décembre 1998 Entreprise Chagnaud AJ 1999 p.96).

 

 

B.    Inexistence d'un principe de sécurité juridique de valeur constitutionnelle

 

            Alors qu'il y était invité par les auteurs des saisines, le conseil constitutionnel a refusé de dégager un principe de sécurité juridique autonome, de valeur constitutionnelle, qui s'imposerait au législateur.

            Cela ne signifie pas que la jurisprudence du conseil ignore l'exigence de sécurité juridique. C'est par d'autres principes et d'autres règles que le conseil satisfait à cette exigence (par exemple avec l'objectif d'intelligibilité de la loi).

            Cette absence de reconnaissance expresse d'un principe autonome ne signifie pas que l'exigence de sécurité juridique soit absente de notre droit. Les applications de la sécurité juridique sont nombreuses et anciennes, plus discrètes mais bien réelles.

 

 

 

II.     Les multiples applications de la sécurité juridique dans notre droit public

 

Sans utiliser expressément le terme et sans ériger solennellement la sécurité en principe, notre droit public a depuis longtemps réalisé de multiples applications de la sécurité juridique.

 

1)      La sécurité juridique implique en premier lieu l'accès aux règles de droit et aux documents administratifs

 

            Satisfont évidemment à cette condition la publication et la notification des actes, qui déterminent leur opposabilité (aux tiers dans le cas de la publication, au destinataire dans le cas d'une notification).

Dans les années 1980, plusieurs lois ont favorisé l'accès aux documents administratifs ou à des données juridiques. Ce fut le cas de la loi du 17 juillet 1978 sur la communication des documents administratifs, inspirée par les notions de transparence administrative et d'amélioration des relations entre l'administration et les administrés. Procède de la même inspiration la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des décisions administratives défavorables (décisions de refus ou de rejet).

            Puis les développements de la décentralisation et la reconnaissance des droits de l'opposition ont entraîné le droit des élus locaux d'être informé, conformément aux exigences de la démocratie représentative ("tout élu a le droit d'être informé des affaires de sa collectivité"). Ce droit d'être informé comporte de multiples applications en matière budgétaire (v. la fiche technique sur le droit à l'information en application de la loi ATR du 6 février 1992). A l'égard des citoyens, la publicité et la mise à disposition du public d'un certain nombre de décisions locales ont été organisées par la loi, codifiée dans le CGCT.

Le législateur a pris en compte la nécessité d'accéder à la règle de droit en développant la codification (de très nombreux codes ont vu le jour au cours des deux dernières années).

            Le conseil constitutionnel a jugé que la loi doit être accessible c'est-à-dire intelligible, pour garantir la sécurité juridique des citoyens.

 

2)      La sécurité juridique implique en 2nd lieu des règles précises et claires

 

            Le conseil constitutionnel a jugé que la loi doit être précise, claire et intelligible. Si le parlement votait une loi ambiguë, une disposition équivoque, il ne fixerait pas les règles, comme il en a l'obligation, il laisserait à l'administration le soin de définir la règle, ou celui d'appliquer arbitrairement les dispositions imprécises (il y aurait alors incompétence négative du législateur).

            Une disposition inintelligible serait appliquée arbitrairement par l'administration et par les juridictions, au mépris de la sécurité juridique et de l'égalité des citoyens devant la loi.

            Le conseil constitutionnel définit donc de façon qualitative la notion de loi. Elle doit satisfaire au principe de clarté, et aux objectifs d'intelligibilité et d'accessibilité.

Ces solutions rappellent la définition de la loi dégagée par la cour européenne des droits de l'Homme, qui vise tout acte à portée générale, y compris ceux qui ne procèdent pas du parlement, mais qui satisfont aux exigences de clarté et de précision.

            A noter que le principe de sincérité budgétaire est aussi inspiré par la sécurité juridique.

 

3)      La sécurité juridique implique en 3e lieu la limitation des effets de la rétroactivité

 

            Remonter dans le passé, donner une portée rétroactive à des actes à portée générale ou individuelle menace évidemment la sécurité juridique. Depuis longtemps déjà les juridictions sont conscientes du problème et ont tenté de limiter les effets négatifs de la rétroactivité.

  • Le conseil d'Etat a dégagé le principe général du droit de non-rétroactivité de actes administratifs (CE 25 juin 1948 Soc. du Journal l'Aurore, GA n°69, censurant une augmentation rétroactive du tarif de l'électricité résultant d'un règlement, au motif que les règlements ne doivent disposer que pour l'avenir).

            Un principe général du droit ne s'impose pas à la loi, et donc une disposition législative autre que pénale, peut être rétroactive. Toutefois, le conseil constitutionnel subordonne cette rétroactivité à la poursuite d'un objectif d'intérêt général, contrôlé par le conseil constitutionnel lui-même.

  • Une application majeure de la sécurité juridique vise le retrait par l'administration des décisions administratives individuelles créatrices de droits acquis. L'arrêt du Conseil d'Etat Ternon du 26 octobre 2001 a modifié les solutions antérieures résultant de l'arrêt dame Cachet (CE 3 novembre 1922, GA n°42) en jugeant que le retrait des décisions individuelles créatrices de droits ne peut intervenir que pour illégalité et (condition cumulative) dans les 4 mois suivant la prise de décision.

            C'est la règle de l'intangibilité des décisions individuelles créatrices de droits (règle protectrice de la sécurité juridique déjà dégagée par l'arrêt Dame Cachet).

 

 

 

4)      Enfin, la sécurité juridique a inspiré diverses règles protectrices du citoyen ou de l'agent public, dégagées dans le contentieux de la légalité ou de la responsabilité

 

            Ce qui montre bien que le principe de sécurité juridique n'était pas inconnu dans notre droit public. Sont fondés sur la sécurité juridique :

  • le principe général des droits de la défense, qui fut le 1er principe général du droit, justifié par la protection juridique de la personne sanctionnée (CE 1945 Aramu).
  • le principe selon lequel l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer (principe dégagé par CE 3 février 1989 Cie Alitalia GA n°116).
  • le caractère de recours de droit commun du recours pour excès de pouvoir, qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif, y compris lorsque la loi a exclu "tout recours" (CE 17 février 1950 Dame Lamotte, GA n°74).

 

            Ces trois illustrations jurisprudentielles appartiennent à la catégorie des principes généraux du droit fondés sur la sécurité juridique.

 

Le principe de sécurité juridique fonde aussi la responsabilité de l'administration. Ainsi, l'administration est responsable, pour faute, lorsqu'elle fournit des renseignements inexacts aux administrés ou lorsqu'elle ne tient pas une promesse qu'elle a faite.

Par exemple : quand elle délivre un certificat d'urbanisme erroné

                        quand le maire fait des promesses à une entreprise et qu'il ne tient pas.

 

            En définitive, la jurisprudence administrative consacre implicitement, mais de façon non équivoque, la sécurité juridique, et ce depuis longtemps. Le conseil d'Etat a refusé d'aller plus loin et d'intégrer purement et simplement un principe autonome de sécurité juridique dans notre droit national.

            Cette prudence est justifiée car le principe de sécurité juridique et de confiance légitime, issu du droit allemand et adopté par la jurisprudence communautaire, n'entraîne en réalité que des effets juridiques limités. Ces principes s'appliquent essentiellement en matière économique. La formulation même du principe, incluant deux éléments, est ambiguë.

On considère que la confiance légitime prolonge la sécurité juridique. La confiance légitime implique que l'administration respecte les espérances qu'elle a pu faire naître chez les particuliers (CJCE 19 mai 1983 Mavridis c. Parlement). Ce principe interdit que la loi ou le règlement modifie de façon imprévisible et brutale l'état du droit antérieur, sans prévoir de mesures transitoires.

Il en résulte que la portée du principe de sécurité juridique et de confiance légitime est limitée. Ce principe n'interdit aucunement les modifications apportées à la législation ou à la réglementation. Il interdit seulement les modifications brutales et dépourvues de mesures transitoires.

            Et si l'Etat méconnaît la sécurité juridique et la confiance légitime les règles nouvelles ne sont pas annulées ou déclarées inapplicables. L'Etat engage seulement sa responsabilité.

 

            Par conséquent, le principe de sécurité juridique et de confiance légitime n'implique pas l'immutabilité des textes, le maintien du droit antérieur qui serait pérennisé.

Le droit français a-t-il dès lors besoin d'un principe que nous appliquons déjà dans de multiples hypothèses ? (v. B. Pacteau, La sécurité juridique, un principe qui nous manque ? AJDA juin 1995 p.151).

 

 

 

Corrélats :

-      L'insécurité juridique

-      La loi (définition, critères qualitatifs)

-      Le contrôle de constitutionnalité des lois

-      La codification

-      Le droit à l'information

-      Influence du droit communautaire et européen (sur l'exigence de précision de la loi et sur la sécurité juridique et la confiance légitime)

-      Les principes généraux du droit

-      Rôle créateur de la justice administrative

-      L'arrêt Ternon et la théorie du retrait des décisions individuelles créatrices de droits

-      La transparence administrative, l'amélioration des relations entre l'administration et les administrés

-      La rétroactivité en droit public

-      La responsabilité de l'administration à raison de la fourniture de renseignements inexacts

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