- Objectif ancien (annoncé dès 1982) conforme à l'idée même de décentralisation (qui .implique la gestion des affaires locales par les représentants élus des habitants) .
- mais d'une mise en oeuvre difficile
car coexistent deux conceptions de la démocratie locale, qui sont difficilement conciliables :
- la conception traditionnelle est celle de la démocratie représentative, conforme à notre système représentatif (qui confie à des élus le soin de prendre des décisions au nom des citoyens (cf. les conceptions de Sieyès et de Montesquieu). Le système peut conduire à une confiscation du pouvoir, exercé en dehors de tout contrôle démocratique ;
- la conception beaucoup plus « citoyenne » qui vise à reconnaître des pouvoirs de contrôle, une participation aux prises de décisions, voire un pouvoir décisionnel aux citoyens et aux associations qui les représentent. A l'époque contemporaine, le droit des collectivités . locales a développé notablement la démocratie représentative; en revanche, les progrès de la démocratie dite participative sont demeurés extrêmement modestes.
I. Les avancées notables de la démocratie représentative.
Elles résultent essentiellement :
- de la loi du 3 février 1992 portant dispositions statutaires applicables aux élus
locaux.
- de la loi ATR (administration territoriale de la République du 6 février 1992)
- et de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
Ces lois se sont efforcées, chacune dans des domaines différents, de favoriser l'exercice de leur fonctions par les élus locaux.
La loi du 3 février 1992, et celle du 27 février 2002 ont entendu améliorer les conditions matérielles d'exercice des fonctions d'élu local, afin que la composition sociologique des conseils élus soit diversifiée et plus représentative des citoyens.
La loi du 3 février 1992 a amorcé le statut des élus locaux en prévoyant :
- un régime, des autorisations d'absence et un crédit d'heures au profit des salariés.
- que le temps d'absence pour exercice de la fonction d'élu est assimilé à un temps de travail au regard de la Sécurité Sociale et du droit aux congés payés.
- un régime de retraite, sans création d'une caisse de retraite comme le demandait le Sénat.
- une revalorisation des rémunérations qui a bénéficié notamment aux « petits maires» assortie d'une clarification des règles applicables en cette matière.
- un droit à la formation (d'un jour par an) .
- La loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité améliore en profondeur le statut des 600 000 élus locaux, avec les mêmes objectifs que ceux de la loi du 3 février 1992 : favoriser l'exercice du mandat d'élu local, démocratiser l'accès aux fonctions d'élu local, mieux articuler la fonction d'élu local et la vie professionnelle, renforcer la formation des élus locaux et leur protection sociale, faciliter le retour à la vie professionnelle.
A cette fin du 27 février 2002 institue des conseils de quartiers.
- la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité est plutôt décevante concernant le droit à l'information des élus locaux. Elle prévoit qu' 1/6e de l'assemblée délibérante peut demander la création d'une mission d'information et d'évaluation sur les services publics locaux (en particulier en cas de délégation; disposition .applicable, dans les communes de plus de 50 000 habitants, les départements et les régions).
Elle prévoit aussi que l'opposition pourra s'exprimer dans le bulletin municipal.
1) La représentation des citoyens et des minorités
La démocratie représentative implique que tous les courants de l'opinion soient représentés au sein de l'assemblée délibérante. Des avancées ont été réalisées :
- reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux citoyens résidant en France ; mais ils ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs (article 88-3 de la constitution de 1958) .
- institution, pour l'élection des conseillers municipaux (communes de plus de 3 500 habitants) et des conseillers régionaux d'un mode de scrutin qui associe le scrutin majoritaire et la représentation proportionnelle, afin que les minorités soient représentées aux conseils (article L262 du code électoral pour l'élection des conseillers des communes de plus de 3 500 habitants; article L338 du même code pour l'élection des conseillers régionaux).
- La représentation proportionnelle s'applique au sein des commissions du conseil municipal
- L'opposition pourra s'exprimer dans le bulletin municipal.
Congés électifs (afin que le salarié prépare la campagne électorale), améliore les règles relatives au crédit d'heures et aux autorisations d'absence, accroît le temps de formation en créant des congés-formation, réaménage le régime des indemnités versées aux élus en reconnaissant davantage de liberté aux assemblées délibérantes locales, créé une allocation différentielle de fin de mandat local.
Ces dispositions statutaires de la loi du 27 février 2002 constituent l'apport majeur de ce texte (qui est d'un intérêt très modeste concernant la démocratie représentative).
La démocratie représentative implique la reconnaissance d'un droit à l'information dont l'opposition, par définition minoritaire, a absolument besoin.
- C'était l'un des objectifs majeurs de la loi ATR du 06 février 1992. qui a :
- institué la représentation proportionnelle pour la composition des commissions du conseil municipal
- reconnu un droit général à l'information des élus locaux concernant les affaires de leur collectivité (avec des applications essentielles comme l'institution d'un débat d'orientation budgétaire ou la notice explicative qui doit accompagner les convocations au conseil).
- institué des procédures de questions orales adressées à l'exécutif, sur le modèle parlementaire.
- Prévu que les règlements intérieurs des assemblées délibérantes pourront faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (ce qui refusait auparavant le Conseil d'Etat, au motif qu'il s'agissait d'actes non décisoires).
- Mais la représentation des citoyens par les conseils élus est imparfaite dans la mesure où les conseillers communautaires, qui exercent des compétences très étendues, ne sont pas élus directement par la population. Une réforme en ce sens apparaît toutefois inévitable.
II. Les avancées timides concernant la démocratie participative
Avancées timides dans la mesure où notre système politique et administratif est fondé sur la représentation des citoyens par des conseils élus et sur le rejet de tout mandat impératif.
Néanmoins, la désaffection des citoyens pour les affaires publique, la faible participation aux élections locales et les exigences démocratiques ont justifié de timides avancées en la matière.
- Institution par la loi du 27 février 2002 de comités de quartiers, obligation dans les communes de plus de 80 000 habitants possédant une compétence consultative.
- Reconnaissance par l'article 72-1 de la constitution d'un droit de pétition des citoyens de l'ensemble des collectivités territoriales (pétition demandant à l'assemblée d'inscrire à son ordre du jour une question relevant de sa compétence).
- Faculté reconnue aux assemblées délibérantes de l'ensemble des collectivités territoriales de soumettre au référendum des projets de délibération ou d'actes.
Il pourra y avoir des référendums départementaux ou régionaux.
- Le référendum pourra être utilisé pour créer ou modifier l'organisation d'une collectivité territoriale à statut particulier ou pour modifier les limites des collectivités territoriales existantes.
