LA RESPONSABILITE POUR FAUTE

1)        Définition de la responsabilité : c'est l'obligation faite à une personne de réparer le dommage qu'elle a causé par son fait, fautif ou non.

2)        Le droit administratif distingue la faute personnelle de l'agent public de la faute de service imputable à l'administration depuis l'arrêt Pelletier, rendu par le tribunal des conflits le 30 juillet 1873, rendu dans un contexte de vide juridique résultant de l'abolition de la garantie des fonctionnaires instituée par Napoléon I^er en l'an VIII. La faute personnelle détachable permet à la victime d'engager la responsabilité civile de l'agent devant les tribunaux de l'ordre judiciaire. En revanche, seule la responsabilité de la personne publique (c'est-à-dire de l'administration) peut être engagée devant la juridiction administrative pour faute de service.

Cela étant, une faute personnelle et une faute de service peuvent être toutes deux la cause d'un même dommage (v. CE 1911 Anguet à propos d'un usager de la Poste molesté par des postiers énervés par un client tardif, et alors que le bureau de poste avait fermé le guichet avant l'heure).

C'est la jurisprudence qui a défini les critères de la faute personnelle (par intention de nuire ou la méconnaissance évidente de ses obligations par l'agent public), toutes les autres fautes étant des fautes de service.

3)        Mais le juge judiciaire connaît lui aussi des fautes de service de l'administration lorsque le service public responsable est un SPIC ou bien dans tous les autres cas où il est compétent. C'est donc la faute au sens du code civil qui est retenue à l'encontre de l'administration.

4)        L'expression faute de l'administration vise habituellement la faute de service dont va connaître la juridiction administrative. Mais elle peut aussi être entendue comme étant la faute pénale, commise par exemple soit par une collectivité territoriale, soit par un agent public, et spécialement les maires. La responsabilité pénale occupe une place de plus en plus importante en raison du choix des victimes et de sa médiatisation à outrance (par exemple à raison du délit d'imprudence et de mise en danger de la sécurité d'autrui).

            S'agissant de la responsabilité pour faute de l'administration devant le juge administratif ; il apparaît que le principe même de cette responsabilité est récent et que le conseil d'Etat a notablement libéralisé le droit en la matière.

I.      Un principe de responsabilite de l'administration d'apparition recente

A.   Un principe de source jurisprudentielle

            C'est l'arrêt du tribunal des conflits du 8 février 1873 Blanco qui établit pour la première fois le principe de la responsabilité des personnes publiques et qui affirme le caractère particulier, spécifique, de cette responsabilité par rapport à celle du droit civil.

1.         Avant l'arrêt Blanco, doctrine et jurisprudence considéraient que l'irresponsabilité était le principe, la responsabilité d'une personne publique ne pouvant résulter que d'un texte le prévoyant expressément. L'arrêt Blanco fait du principe ancien une exception. Le droit antérieur à l'arrêt Blanco était fondé sur l'adage "le Roi ne peut mal faire", qui avait été transposé à l'Etat souverain. Edouard Laferrière, vice-président du conseil d'Etat et auteur d'un traité fameux de droit administratif publié en 1887, écrivait que "le propre de la souveraineté est de s'imposer à tous sans qu'on puisse réclamer d'elle aucune compensation" (il pensait évidemment à l'Etat). Après l'arrêt Blanco, le conseil d'Etat a retenu le principe de responsabilité à l'égard des collectivités locales (CE 29 février 1908 Feutry, à propos de la responsabilité d'un département à raison d'un dommage causé par un aliéné échappé d'un asile dépendant du département qui avait mis le feu à une meule de foin).

Le conseil d'Etat a jugé très tôt que les activités régaliennes de l'Etat engagent la responsabilité de ce dernier en cas de faute (CE 10 février 1905 Tomaso Grecco, à raison d'une faute commise par les services de police qui avaient fait usage de leurs armes sur un taureau échappé en blessant une personne qui observait la scène de son balcon).

2.         L'arrêt Blanco énonce expressément que la responsabilité de l'administration n'est pas régie par le code civil. Il suggère que le conseil d'Etat devra en dégager prétoriennement les règles car "cette responsabilité n'est ni générale ni absolue ; elle a ses règles spéciales qui varient selon les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés".

Cela étant, le juge administratif peut s'inspirer des règles du droit civil (par exemple dans l'arrêt du 24 novembre 1961 Consorts Letisserand, le conseil d'Etat accepte –enfin – de réparer la douleur morale causé aux ayants droit d'une victime par l'administration).

              L'arrêt Blanco conserve donc toute sa valeur. Le tribunal des conflits justifie la compétence de la juridiction administrative par le caractère particulier de la responsabilité de l'administration (ce que l'on traduit par l'adage, la compétence suit le fond).

B.   Un principe atténue par le developpement des cas de responsbilite sans faute de l'administration

1)        Le principe du droit administratif demeure la responsabilité pour faute de service, l'exception étant constituée par des hypothèses, prévues par la loi ou la jurisprudence, de responsabilité sans faute. La responsabilité sans faute ne saurait devenir le principe car les personnes publiques ne peuvent indemniser tous les dommages résultant de l'activité des services publics, comme le feraient les compagnies d'assurance, en aggravant leurs difficultés budgétaires, et sans pouvoir se retourner contre quiconque.

2)        Cela étant, les cas de responsabilité sans faute se sont accrus

·                   sur le fondement du risque créé par des choses ou des activités dangereuses

·                   pour remédier à des inégalités devant les charges publiques débouchant sur la réparation des dommages graves et limités à quelques personnes qui sont affectées dans l'intérêt de la collectivité

·                   à raison du développement de la notion de faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service (CE 1949 Delle Mimeur), la responsabilité sans faute d'une personne publique étant engagée envers les victimes d'une faute personnelle de l'agent public (parce que l'agent public est généralement insolvable).

Le libéralisme du conseil d'Etat apparaît aussi dans le régime de la responsabilité pour faute.

II.  Libéralisation relative du regime de la responsabilite pour faute de l'administration

            Pour que la responsabilité d'une personne publique soit engagée, il faut la réunion de trois éléments (que l'on trouve aussi dans l'engagement de la responsabilité civile) : la faute, le dommage et un lien de causalité entre la faute et le dommage.

Le conseil d'Etat a entendu, au cours des dernières décennies, améliorer la situation des victimes des dommages imputables à l'administration. C'est la conséquence probable de l'Etat-Providence et l'application d'une certaine conception de la justice. Les efforts de la jurisprudence ont surtout porté sur la notion de faute (mais le conseil d'Etat a aussi assoupli, tardivement il est vrai, les conditions relatives au dommage, en acceptant par exemple de réparer le préjudice moral qu'il refusait auparavant de prendre en compte : CE Cts Lisserand préc.).

            La notion de faute a doublement évolué.

A.   Recul de la faute lourde et banalisation de la faute simple

            Traditionnellement, certaines activités de service public réputées difficiles n'engageaient la responsabilité des personnes publiques que si la preuve d'une faute lourde était rapportée par la victime. En réalité, la jurisprudence conférait une immunité à ces services, qui étaient inattaquables et irresponsables, ce qui n'est pas digne d'un Etat de droit.

Mais depuis les années 1990, l'exigence d'une faute lourde a décliné et se réduit désormais à quelques bastions.

1)     Le déclin de la faute lourde

            Alors que la faute lourde était auparavant requise, la faute simple suffit désormais pour engager la responsabilité

-  des services fiscaux, mais seulement pour les erreurs de saisie informatique conduisant à des prélèvements très supérieurs aux sommes exigibles (CE 27 juillet 1990 Dame Bourgeois)

-  des hôpitaux publics (CE 10 avril 1992 Epoux V.)

-  des SAMU (CE 21 juin 1997 Theux)

-  des services de sauvetage en mer (CE 13 mars 1998 Améon)

-  des services de lutte contre les incendies (CE 29 avril 1998 Commune de Hannapes)

-  des services municipaux chargés de l'hospitalisation d'office des malades mentaux (CE 14 avril 1999 Commune d'Anctoneille)

-  de la commune, lorsque le maire fait (ou non) usage de ses pouvoirs de police administrative générale (CE 28 novembre 2003 Commune de Moissy-Cramayel)

-  des services chargés de la protection, de la conservation et de la surveillance des forêts, tel l'Office National des Forêts (CE 25 mars 1994 Commune de Kintzheim).

2)     Les quelques bastions où demeure l'exigence de la faute lourde

-       Le fonctionnement des juridictions judiciaires. La loi du 5 juillet 1972 a supprimé l'irresponsabilité de principe de l'Etat et a retenu la faute lourde. Concernant la responsabilité des juridictions administratives et à défaut de texte, le conseil d'Etat retient la faute lourde (CE 29 décembre 1978 Darmont).

-       Les activités de contrôle et de tutelle, et depuis la décision du conseil d'Etat du 29 mars 1946 Caisse départementale d'assurances sociales de Meurthe et Moselle à propos de recours formés contre l'Etat et la ville de Bayonne qui avaient manqué à leur obligation de surveillance de la Caisse de crédit principal de Bayonne qui avait emprunté frauduleusement avec la complicité de Stavisky. Par exemple, nécessité de rapporter la preuve d'une faute lourde des services préfectoraux chargés du contrôle de la légalité, pour engager la responsabilité de l'Etat (CE 6 octobre 2000 Commune de Saint-Florent).

-       Les activités de la police sur le terrain, à l'exception toutefois des dommages causés à des tiers par des armes à feu ("les balles perdues"), v. CE 1905 Tomaso Grecco.

-       Le fonctionnement des services pénitentiaires (CE 5 février 1971 Min. Justice c. Dame veuve Picard), mais dans certains cas la faute simple suffit (par exemple en cas de suicide en prison d'un détenu, CE 23 mai 2003 Chabba).

-       Les services fiscaux chargés de l'assiette et du recouvrement de l'impôt, mais la faute simple suffit pour des activités ne présentant pas de difficultés particulières (par exemple, responsabilité pour faute simple de l'Etat à l'égard d'une commune à raison du non assujettissement d'une entreprise à la taxe professionnelle, CE 29 décembre 1997 Commune d'Arcueil).

B.   Institution de régimes de faute presumée à coté du rgime de droit commun de la faute prouvée

            La preuve d'une faute de service pèse sur la victime, et celle-ci peut se heurter à des difficultés. C'est la raison pour laquelle le conseil d'Etat a dégagé des systèmes de responsabilité fondés sur une présomption de faute pesant sur l'administration. Il appartient à celle-ci de rapporter la preuve d'une faute de la victime qui en subit le dommage. Le système de présomption de faute est très proche d'un système de responsabilité sans faute. Il joue dans tous les cas en faveur de la victime lorsque la cause du dommage est inconnue.

Ce système est appliqué notamment :

-       pour les dommages causés aux usagers des ouvrages publics, victimes d'accidents, en application de la théorie du défaut d'entretien normal de l'ouvrage public (les tiers bénéficient d'un régime plus favorable de responsabilité sans faute).

-       pour les dommages graves dont la cause est inexpliquée, causés aux malades dans les hôpitaux publics. Cette jurisprudence s'applique notamment en cas d'infections nosocomiales contractées à l'hôpital.

            En définitive, la responsabilité de l'administration pour faute de service résulte d'une construction prétorienne à la recherche d'un équilibre, alors que le régime de la faute pénale résulte exclusivement de lois particulièrement rigoureuses à l'égard des collectivités et des agents publics.