Elle est particulière à la France, largement héritée de l'histoire, relativement complexe. Elle a fait l'objet d'une modernisation au cours des vingt dernière années, mais fait toujours l'objet de remises en cause.
La justice administrative française repose sur des juridictions administratives spécialisées, distinctes des juridictions civiles. Mais la notion de justice administrative peut être entendue dans un sens beaucoup plus large.
I. Le principe d'une justice administrative rendue par des juridictions administratives specialisees
C'est le système français de dualité de juridiction qui suscite toujours un certain nombre de critiques.
1) Déjà sous l'Ancien Régime, on considérait que les affaires administratives ne devaient pas être jugées par les juridictions de l'ordre judiciaire. On considérait aussi que le contentieux administratif devait être jugé par des autorités administratives, ces autorités étant les intendants de police, de justice et de finances. Le contentieux des impôts, des travaux publics, de la voirie et de certaines polices était jugé par les intendants, en première instance, à charge d'appel devant le conseil du Roi. Alexis de Tocqueville constatait que "sous l'Ancien Régime, tous les procès dans lesquels un intérêt public est mêlé ou qui naissent de l'interprétation d'un acte administratif, ne sont point du ressort des juges ordinaires, dont le seul rôle est de se prononcer sur des intérêts particuliers". Les juridictions judiciaires de l'Ancien Régime les plus importantes, à savoir les parlements, ont toujours revendiqué la connaissance des litiges administratifs, qui pourtant leur échappaient.
2) La Révolution française poursuit cette tradition en faisant défense aux juges judiciaires de connaître des litiges administratifs (les révolutionnaires ne voulaient plus que les parlements harcèlent les fonctionnaires et entravent l'action des pouvoirs publics).
D'où des textes célèbres visant à protéger les administrations des agressions des juridictions de l'ordre judiciaire, les seules qui existaient à l'époque. La loi du 16-24 août 1790 énonce que "les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions". Le décret du 16 fructidor an III énonce : "Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit".
Dans la continuité de l'Ancien Régime, c'est le ministre qui rendra la justice administrative en application de ce que l'on appelle la théorie du ministre-juge. Il suit les avis du conseil d'Etat.
3) Une loi du 24 mai 1872 délègue au conseil d'Etat le soin de rendre la justice administrative, mais elle reste inappliquée. C'est le conseil d'Etat lui-même, par une décision de principe du 13 décembre 1899 Cadot, qui juge qu'il lui appartient de statuer sur un litige opposant à la ville de Marseille un ingénieur de cette ville dont l'emploi avait été supprimé. On passe au système de la justice déléguée.
4) Mais le statut de justice administrative n'était pas assuré, faute de reconnaissance constitutionnelle. La Constitution de 1958 institue le conseil constitutionnel, mentionne le conseil d'Etat, reconnaît une autorité judiciaire, mais ne dit mot de la justice administrative.
C'est le conseil constitutionnel qui comble cette lacune en jugeant, dans une décision du 22 juillet 1980 dite validation d'actes administratifs, que l'indépendance des juridictions administratives et le caractère spécifique de leurs fonctions constituent un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR).
Dans une autre décision du 23 janvier 1987, il juge que le contentieux de l'annulation ou de la réformation des décisions administratives prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique relève de la compétence de la juridiction administrative et constitue aussi un PFRLR. Mais le législateur peut, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé.
En d'autres termes, la première décision constitutionnalise la juridiction administrative et la 2e le droit administratif, et spécialement le recours pour excès de pouvoir.
5) Ajoutons que la justice administrative est spécifique parce qu'elle dégage et applique un droit administratif différent du droit privé, et parce que la compétence suit le fond. L'arrêt du tribunal des conflits du 8 février 1873 Blanco affirme la spécificité du droit de la responsabilité administrative. Cette spécificité repose sur les notions de service public et de puissance publique, peu utilisées en droit privé.
B. La modernisation de la justice administrative
Ce fut un travail continu qui s'est accéléré au cours des dernières années.
· Le conseil d'Etat, ancien conseil du Roi, a traversé tous les régimes car tout pouvoir, républicain ou non, a besoin de juristes éminents chargés de préparer les textes, de donner des avis et de résoudre les litiges administratifs. Il s'attribuera la justice déléguée en 1899 avec l'arrêt Cadot.
· Les conseils de préfecture, placés par Napoléon Ier auprès des préfets, deviendront par le décret-loi du 30 septembre 1953 des tribunaux administratifs juges de droit commun du contentieux administratif (ils étaient auparavant juges d'attribution).
· Pour réduire l'encombrement du conseil d'Etat, la loi du 31 décembre 1987 crée un nouveau degré de juridiction, les cours administratives d'appel, chargées de statuer en appel sur les jugements des tribunaux administratifs. Le conseil d'Etat devient donc en principe juge de cassation des arrêts rendus par les cours administratives d'appel. Il existe 8 cours administratives d'appel à ce jour, ce qui est assez peu.
· Une loi du 8 février 1995 développe les instances à juge unique et reconnaît un pouvoir d'injonction du juge administratif à l'égard de l'administration.
· La loi du 30 juin 2000 dite loi Guigou développe notablement la procédure des référés devant les juridictions administratives, en les rendant efficaces.
· Une ordonnance du 4 mai 2000 rassemble les textes applicables aux juridictions administratives dans le code de justice administrative (CJA ; mais il ne comprend pas les textes relatifs au tribunal des conflits ni aux juridictions administratives spécialisées).
C. Les critiques adressees au systeme français de dualite de juridiction
· Le système français est original car dans beaucoup d'Etats les mêmes tribunaux jugent à la fois les procès civils et administratifs. C'est le cas dans les Etats anglo-saxons. Cependant, dans la plupart des Etats européens, (dans 15 Etats sur 27), il existe une cour administrative suprême ; et dans les 12 Etats qui connaissent l'unité de juridiction, la cour suprême comprend une chambre administrative spécialisée dans le contrôle juridictionnel de l'administration.
· C'est un juriste anglais, Dicey qui, en 1885, a le plus vigoureusement critiqué le système français fondé sur une juridiction administrative spécialisée, au motif qu'il ne s'agit pas d'une véritable justice indépendante. Critique très exagérée.
· Mais les inconvénients de la dualité de juridiction sont évidents :
- Incertitudes sur la détermination de l'ordre de juridiction compétent conduisant les avocats à saisir de la même affaire les deux ordres de juridictions, dans l'attente d'une décision d'incompétence ou d'un arrêt du tribunal des conflits.
- Absence de critère clair de répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions.
- Méfiance des avocats à l'égard de la justice administrative, jugée trop compréhensive à l'égard de l'administration.
- Identité des questions traitées par les deux ordres de juridiction qui justifierait peut être un regroupement au bénéfice de l'un d'eux (par exemple pour la responsabilité extracontractuelle).
· A noter que par souci d'efficacité, les textes ont multiplié les cas où le jugement est rendu par un juge unique, la seule voie de recours étant le pourvoi en cassation devant le conseil d'Etat.
II. La justice administrative peut être entendue dans un sens beaucoup plus large
Conception extensive qui ôte beaucoup de pertinence aux critiques précédentes.
Même sous l'Ancien Régime ou après la révolution française, le juge judiciaire, civil ou pénal, s'est toujours reconnu compétent pour juger des litiges mettant en cause l'administration. La raison tient à ce que certaines matières relèvent depuis toujours de sa compétence : le droit de propriété, le commerce, la protection des libertés etc. Ainsi le juge civil est compétent pour statuer sur des litiges impliquant les administrations en matière
- de gestion privée des personnes publiques
- de SPIC
- de contrats de droit privé
- de voie de fait
- d'emprises irrégulières
- d'impôts indirects (droits de succession ou de donation) ou directs, comme l'ISF
- d'expropriation (pour évaluer la juste et préalable indemnité et prononcer le transfert de propriété)
- de faute personnelle de l'agent public
- de concurrence (compétence de la cour d'appel de Paris)
- de domaine privé
- d'agents de droit privé de l'administration
- de hiérarchie des normes (l'arrêt des Cafés Jacques Vabre de 1975 reconnaissant dans tous les cas la supériorité des traités sur les lois internes a précédé de quinze années l'arrêt Nicolo du 20 octobre 1989 par lequel le Conseil d'Etat admettait enfin cette solution).
Il n'est guère besoin de rappeler le rôle du juge pénal et la pénalisation grandissante de la vie publique qui en résulte.
Il y a donc bien un partage du contentieux administratif, entendu comme le contentieux impliquant les administrations, entre les deux ordres de juridictions. C'est la véritable signification de la dualité de juridiction. Le juge administratif n'a jamais eu une compétence exclusive, monopolistique, pour statuer sur les litiges administratifs.
Ajoutons que le juge communautaire (la CJCE) ou européen (la CEDH) connaît aussi des litiges administratifs.
En effet, les juridictions administratives ne sont pas uniquement constituées par les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et le conseil d'Etat.
Il existe bien d'autres juridictions administratives spécialisées :
· les chambres régionales des comptes, la cour des comptes et la cour de discipline budgétaire et financière sont investies de compétences juridictionnelles. La cour des comptes, statuant sur les comptes des comptables publics, et la CDBF, statuant sur les manquements aux règles budgétaires commis par les ordonnateurs (certains seulement) relèvent du conseil d'Etat par la voie de la cassation.
· il existe maintes juridictions disciplinaires dont les plus connues sont le conseil supérieur de l'Education Nationale, les conseils nationaux des ordres professionnels ou le conseil supérieur de la Magistrature, lorsqu'ils statuent en matière disciplinaire.
· on peut encore citer la Commission centrale d'aide sociale, les juridictions des pensions et la Commission des recours des réfugiés (cette dernière se prononce sur les demandes d'asile).
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