LE SYSTEME DE LA CARRIERE DANS LA FONCTION PUBLIQUE

05.09.2009

· C'est le fondement du droit français de la fonction publique et c'est aussi son originalité par rapport aux autres systèmes de fonction publique, notamment anglo-saxons (certains Etat européens, comme l'Allemagne, se sont inspirés du système français).

· Ce système de la carrière est antérieur au premier statut de la fonction publique puisque son origine remonte à une loi de 1834 qui ne concernait que les officiers de l'armée, mais qui distinguait pour la première fois le grade, qui appartient à l'agent, de la fonction, de l'emploi, qui est laissé à la discrétion de l'administration.

· Mais le système de la carrière dans la fonction publique est menacé, comme la fonction publique elle-même d'ailleurs.

I. Le fondement traditionnel de la fonction publique française

C'est un système qui valorise l'exercice d'un emploi public, mais qui connaît des limites dans notre système même de la fonction publique.

A. Un système valorisant l'exercice d'une fonction publique

Le système français de la carrière s'oppose au système anglo-saxon de l'emploi.

· Dans le système de la carrière, l'agent aspire à demeurer sa vie durant dans la fonction publique, à y faire carrière. La garantie de l'emploi est assurée, la carrière progressera avec un avancement de grade ou d'échelon. L'agent fonctionnaire est propriétaire de son grade, qui marque son lien avec la fonction publique, alors que son emploi peut varier ou même être supprimé. Mais même en cas de suppression de l'emploi, l'agent ne cesse pas d'appartenir à la fonction publique.

· A l'inverse, le système de l'emploi ne reconnaît pas la distinction du grade et de l'emploi. La suppression de l'emploi entraîne l'éviction de la fonction publique, ce qui intervenait (et intervient encore) en Amérique avec le système des dépouilles (le spoil system). A la suite des élections et d'un changement de majorité, les fonctionnaires nommés par l'ancienne majorité sont remerciés. D'où une fonction publique sans cesse renouvelée, avec des nominations inspirées davantage par des mobiles politiques que par le mérite, et une mauvaise qualité du service public dépendant des aléas politiques. De toute façon, dans le système de l'emploi, la fonction publique est dévaluée. Ne rentrent dans la fonction publique que les personnes qui sont incapables de réussir dans le secteur privé, secteur noble par excellence. L'objectif est de retourner dans le secteur privé, et il n'y a guère de différence entre la situation juridique du fonctionnaire et celle du salarié modeste du secteur privé. Les recrutements se font par contrat, et la fonction publique est socialement dévaluée (l'inspecteur de police Colombo, des séries télévisées, illustre parfaitement la conception américaine du fonctionnaire).

B. Les limites du système de la carrière : l'application en France du systeme de l'emploi

La France connaît aussi le système de l'emploi, mais il est placé hors du champ de la fonction publique.

Il a toujours existé des emplois fonctionnels, des emplois laissés à la discrétion des autorités gouvernementales ou locales. Les agents choisis sont librement nommés, en dehors de tout critère de compétence, en dehors du concours, pour occuper des emplois dont ils peuvent être évincés s'ils perdent la confiance des autorités politiques auxquelles ils doivent leur promotion. Ils n'ont pas la qualité de fonctionnaires et peuvent librement être évincés.

En outre, malgré l'attachement au principe de la carrière, la haute fonction publique affectionne les allers-retours avec le secteur privé. C'est ce que l'on nomme le "pantouflage". On peut douter de l'indépendance d'esprit et de l'attachement aux vertus du service public des hauts fonctionnaires qui n'ont de cesse d'espérer exercer des fonctions dans le secteur privé ou semi-public (entreprises publiques du type SPIC par exemple) avec lequel ils entretenaient déjà des relations. Cette pratique très répandue, jamais sérieusement contrôlée, marque les limites de l'obligation de désintéressement imposée aux fonctionnaires.

II. La remise en cause contemporaine du système de la carrière

Elle procède à la fois du droit communautaire et de l'engouement pour les modes de gestion privé.

A. Les atteintes résultant du principe de libre circulation des travailleurs

Le traité de Rome du 25 mars 1957 établit le principe de libre circulation des travailleurs, mais réserve aux nationaux l'accès aux fonctions publiques de chaque Etat.

1. La cour de justice a notablement réduit la portée de cette préférence nationale en jugeant que seuls les emplois comportant l'exercice de prérogatives de puissance publique ou qui impliquent la sauvegarde des intérêts généraux de l'Etat font partie de l'administration publique, au sens du traité, et sont réservés aux nationaux (CJCE 3 juin 1986 Commission c. France). Tous les autres emplois des fonctions publiques sont donc ouverts aux ressortissants communautaires. Cet abandon de la condition de nationalité française a été codifié dans un nouvel article 5 bis du titre 1^er du statut général de la fonction publique (SGFP, qui reprend les critères mêmes dégagés par la CJCE.

2. Le principe de libre circulation, c'est-à-dire de libre accès aux fonctions publiques nationales – excepté pour les agents dits d'autorité – va conduire à affaiblir le principe même du concours et le système de la carrière. La CJCE a jugé, dans un arrêt célèbre (CJCE 9 septembre 2003 Delle Burbaud, que la France ne peut subordonner l'accès à sa fonction publique de fonctionnaires d'autres Etats membres, justifiant d'une formation comparable à celle dispensée dans les écoles de la fonction publique française, à la réussite aux épreuves des concours d'entrée dans ces écoles.

Il en résulte que l'Etat doit organiser des voies complémentaires de recrutement pour tenir compte des niveaux de formation et d'expérience acquis dans leur Etat par les ressortissants communautaires. Devra être généralisé le recrutement par la "troisième voie" qui existe déjà dans notre droit de la fonction publique.

Le système français de la carrière, qui repose en partie sur des concours de recrutement en début de carrière, et sur les grandes écoles de la fonction publique, qui bénéficient d'un monopole pour le recrutement et la formation, paraît remis en cause.

B. Les atteintes resultant de l'engouement pour les modes de gestion privé

L'idée, selon laquelle les personnes publiques (Etat, collectivités locales, établissements publics administratifs) doivent être gérés comme des entreprises privées, s'impose dans tous les domaines. La comptabilité publique s'inspire de la comptabilité privée. Les principes d'efficacité, de performance, inspirent la démarche LOLF au niveau de l'Etat comme à celui des collectivités locales. Le souci de réduire les dépenses publiques justifie cette démarche.

Au regard de ces objectifs, le système de la carrière apparaît rigide, contraignant pour les employeurs publics, coûteux (notamment l'organisation des concours). D'où une recherche de flexibilité, de souplesse dans le recrutement; qui pourrait être fondée sur le contrat, à l'exemple du secteur privé. Le concours serait remplacé par le recrutement direct et par l'examen professionnel. A la limite, le recrutement d'agents publics n'est plus une obsession si la majorité des missions de service publics doit être déléguée et confiée au secteur privé.

L'idée n'est pas nouvelle. Au 19^e siècle, on distinguait les fonctionnaires d'autorité (véritables fonctionnaires soumis au statut) et les fonctionnaires de gestion qui étaient des agents recrutés par contrat de droit privé. De temps en temps, des propositions de loi sont déposées pour substituer le contrat au statut. Dans cette perspective, il n'y a pas lieu de distinguer le droit de la fonction publique du droit du travail si l'administration adopte les modes de gestion privée fondés sur l'efficacité, la performance, la comptabilité privée. Elle est d'ailleurs depuis toujours largement soumise au droit privé et au juge judiciaire.

Le maintient du statut et du système de la carrière sera l'un des enjeux majeurs des années à venir.