LE PRINCIPE DE CONTINUITE DES SERVICES PUBLICS

05.09.2009

C'est un principe fondamental du droit public, qui inspire tant le droit constitutionnel ( la continuité de l'Etat) que le droit administratif. C'est un principe hérité de l'Ancien Régime qui reconnaissait la continuité de la monarchie ("le roi est mort, vive le Roi"), cette continuité étant désormais reconnue au bénéfice des personnes morales (les titulaires des fonctions peuvent être destitués, mais la personne publique demeure).

C'est un principe inspiré par la sécurité juridique. On n'imagine pas un Etat ou une collectivité territoriale à éclipse, qui disparaîtrait et réapparaîtrait. Quelle que soit sa valeur dans la hiérarchie des normes, ce principe doit être concilié avec d'autres principes qui peuvent entrer en conflit, tel le droit de grève des agents publics.

I. Un principe fondamental de notre organisation administrative a deux points de vue

A. La continuite des services publics, principe de valeur superieure

C'est un principe qui se situe aux deux niveaux supérieurs de la pyramide des normes.

1) Le conseil constitutionnel a dégagé le principe de continuité des services publics et l'a rangé dans le bloc de constitutionnalité, notamment dans une décision du 25 juillet 1979 relative au droit de grève à la radio et à la télévision. C'est une création prétorienne car la constitution de 1958 elle-même ne dégage pas expressément ce principe, pas davantage d'ailleurs que les constitutions antérieures de la France.

2) Le conseil d'Etat a érigé la continuité des services publics en principe général du droit qui, en cette qualité, s'impose à toute décision administrative à portée générale ou individuelle (CE 13 juin 1980 Mme Bonjean).

B. La continuite des services publics, principe d'inspiration des solutions jurisprudentielles

1) La continuité des services publics fait partie des règles applicables à tous les services publics, administratifs ou industriels et commerciaux, en application des lois de Rolland (avec le principe d'égalité et le principe d'adaptation). La portée de ce principe est toutefois atténuée dans la mesure où il résulte de la jurisprudence que seule l'autorité administrative est compétente pour ériger telle ou telle activité en service public ou pour supprimer tel ou tel service public.

Ainsi, la continuité du service public n'implique pas la pérennité du service, ni un droit de regard des usagers (évolution et mutations du service public qui peuvent s'expliquer par le principe d'adaptation faisant partie des lois de Rolland). Dans un arrêt du 27 janvier 1961 Vannier, le conseil d'Etat a jugé que les usagers du service public ne bénéficient d'aucun droit au maintien de ce service, qui peut donc être supprimé à l'avenir par l'autorité administrative.

2) La continuité des services publics fonde la théorie des circonstances exceptionnelles qui permet à toute autorité administrative de déroger à la légalité des temps ordinaires, en raison de circonstances exceptionnelles, afin de faire face à la situation, sous le contrôle du juge administratif (CE 28 juin 1918 Heyriès, CE 28 février 1919 Dames Dol et Laurent).

3) En matière contractuelle, il importe que le cocontractant poursuive l'exécution du service public malgré la survenance de difficultés imprévues, mais surmontables ; à cette fin les clauses du contrat doivent être renégociées en application de la théorie de l'imprévision (CE 30 mars 1916 Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux) ou des sujétions imprévues.

La continuité du service public justifie également que l'administration fasse usage de ses prérogatives, dans l'exécution du contrat, et qu'elle le résilie unilatéralement, soit en raison de la faute du cocontractant, soit pour des motifs d'intérêt général.

4) En matière de décision administrative, la continuité des services publics fonde la théorie des affaires courantes, selon laquelle une autorité qui a été destituée (un gouvernement démissionnaire, par exemple) peut prendre toutes les décisions de gestion courante, dans l'attente de la prise de fonction du successeur.

Cette théorie trouve application en matière de contrôle budgétaire, en cas d'absence de vote du budget local avant la date limite (le 31 mars en principe), et alors que le préfet a saisi la chambre régionale des comptes.

5) La continuité des services publics justifie également le caractère non suspensif des recours contentieux. Seul le prononcé d'un référé-suspension par le juge du référé administratif prive temporairement d'effet, jusqu'au prononcé de la décision sur le fond, la décision administrative (à l'évidence, on ne saurait admettre que tout recours contre une décision administrative en suspende mécaniquement l'application).

II. Un principe devant être concilié avec la reconnaissance du droit de grève des agents publics

A. La reconnaissance tradive du droit de grève aux agents publics

1) Avant 1946, aucune loi n'interdisait le droit de grève aux agents publics, alors que les salariés de droit privé disposaient du droit de grève depuis l'abolition du délit de coalition par la loi du 25 mai 1864. A défaut de texte, c'est le conseil d'Etat qui avait dégagé les règles applicables, extrêmement sévères pour les agents publics :

- la grève dans les services publics était toujours illicite parce qu'elle méconnaît la continuité des services publics

- elle justifiait la révocation de l'agent, sans aucune garantie (et donc sans communication de son dossier), puisque l'agent s'était mis lui-même hors la loi

- l'administration pouvait prendre toutes mesures pour garantir les continuité du service public (remplacements immédiats, réquisitions etc.).

v. CE 7 août 1909 Winkell.

2) L'état du droit évolue avec le préambule de la Constitution de 1946 qui énonce, de façon très générale, que "le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent".

Formulation évasive qui soulevait trois questions :

- cette reconnaissance du droit de grève, contenue dans le préambule de la Constitution de 1946, a-t-elle valeur juridique ou bien philosophique ?

- faut-il ou non attendre les lois qui réglementeront le droit de grève ou bien la reconnaissance de ce droit est-elle d'application immédiate ?

- enfin, à supposer qu'il y ait reconnaissance et application immédiate du droit de grève, concerne-t-elle les fonctionnaires ?

A ces trois questions, le conseil d'Etat devait réponse dans l'arrêt Dehaene du 25 juillet 1950 en reconnaissant, sous certaines limites, le droit de grève aux fonctionnaires.

B. Une reconnaissance entouree de limitations placees sous le contrôle du juge administratif

1) Le conseil d'Etat juge que la reconnaissance constitutionnelle fait que la grève n'est plus un fait illicite. Mais, compte tenu du fait que les lois qui devaient réglementer le droit de grève ne sont pas (et ne sont toujours pas) intervenues, il appartient au chef de service de limiter l'exercice de ce droit, pour des raisons tenant à la sécurité des personnes par exemple, sous le contrôle du juge administratif. En somme, c'est au chef de service à exercer une compétence que le préambule de la Constitution attribuait au législateur. Le juge administratif exerce un contrôle très étroit sur les restrictions apportées à l'exercice du droit de grève par le chef de service. Sont-elles précisément justifiées par la sécurité des personnes ou la préservation du matériel ?

2) Devant l'hostilité des syndicats, le législateur n'est intervenu que de façon ponctuelle, sans jamais "réglementer" l'exercice de la grève comme l'y invitait le pouvoir constituant :

- il a interdit le droit de grève à certaines catégories d'agents : policiers, magistrats, militaires

- il a imposé un service minimum en cas de grève : navigation aérienne, télévision

- il a interdit les grèves surprise (en instituant un préavis) et les grèves tournantes

- il a fixé le statut des retenues sur rémunérations, qui diffère d'ailleurs dans la fonction publique de l'Etat (règle du trentième indivisible) et dans les deux autres fonctions publiques

- dans les services de transport en commun, il a obligé les agents à se déclarer grévistes au moins 48h avant qu'ils ne participent à la grève (loi du 21 août 2007 sur le dialogue social).

Mais c'est incontestablement l'arrêt Dehaene qui constitue le socle de la matière.