LE MAIRE : TOUT PUISSANT ?

01.09.2009

Question quelque peu provocante, qui peut faire appel à des considérations sociologiques, mais qui, en droit, appelle une réponse négative.

Le maire est une autorité administrative, qui dispose de pouvoirs étendus certes, mais qui est soumis au droit et aux juges. C'est la règle dans un Etat de droit, et c'est l'application même du principe de légalité.

I. Les pouvoirs etendus du maire

Pouvoirs étendus, et en accroissement continu, dans la mesure où l'Etat l'investit sans cesse d'attributions nouvelles. Suivant une présentation classique, le maire est à la fois l'exécutif de la commune et le représentant de l'Etat dans la commune.

A. Le maire, agent executif de la commune

Le maire est une autorité locale décentralisée.

On distingue habituellement les attributions que le maire exerce en liaison avec le conseil municipal et celles qui lui appartiennent en propre.

1) Les pouvoirs exercés par le maire en liaison avec le conseil municipal

- il prépare et dirige les réunions du conseil municipal

- il exécute les délibérations du conseil municipal. A ce titre, il est l'ordonnateur des dépenses et des recettes de la commune, il signe les contrats de la commune, il délivre les autorisations d'occupation du domaine public. Il saisit la justice lorsque le conseil municipal l'autorise à le faire.

- le maire exerce des attributions sur délégation du conseil municipal, dans les matières prévues par l'article L 2122-22 du CGCT, au moyen d'arrêtés. Il rend compte au conseil municipal des attributions qu'il a exercées à ce titre.

2) Les attributions propres au maire

C'est-à-dire les attributions qu'il exerce seul, en dehors de toute intervention du conseil municipal au nom de la commune. Elles sont au nombre de 3 :

1. Le maire est le chef du personnel communal : il nomme aux emplois communaux (mais c'est le conseil municipal qui crée les emplois communaux), il exerce le pouvoir hiérarchique, il gère la carrière des agents, il exerce le pouvoir disciplinaire sur les agents.

2. Le maire délivre les autorisations en matière d'urbanisme, spécialement les permis de construire.

3. Le maire exerce le pouvoir de police administrative générale en vue de prévenir les troubles à l'ordre public (art. L 2212-1 et s. du CGCT). La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques (art. L 2212-2 du CGCT). Le défaut d'exercice de cette police ou un exercice illégal entraîne la responsabilité de la commune pour faute simple (depuis CE 28 novembre 2003 Commune de Moissy-Cramayel).

L'Etat, qui se désengage toujours davantage, investit le maire des pouvoirs de police sans cesse renforcés en matière de prévention de la délinquance (loi du 5 mars 2007), en matière de chiens dangereux (même loi), en matière de sécurité des manèges etc.

B. Le maire, agent de l'Etat dans la commune

Il exerce ces attributions au nom de l'Etat. En cette qualité, il est soumis au pouvoir hiérarchique, soit du procureur de la République, soit du préfet. En cas d'illégalité, il engage la responsabilité de l'Etat.

1) Sous l'autorité du procureur de la République, le maire exerce les fonctions d'officier de l'Etat civil ; il est officier de police judiciaire (art. L 2122-32 et L 2122-31 du CGCT).

2) Sous l'autorité du préfet, le maire exerce des attributions administratives : il assure la publication et l'exécution des lois et règlements (art. L 2122-17 du CGCT), il est chargé de l'organisation des élections, il participe aux opérations de recensement, il légalise les signatures (art. L 2122-30 du CGCT), il délivre au nom de l'Etat certaines autorisations (comme les permis de chasse, les licences pour les débits de boissons).

Pour toutes ces attributions, le maire est une autorité déconcentrée de l'Etat.

La juste contrepartie de ces fonctions réside dans la protection juridique que la collectivité (collectivité locale ou l'Etat) doit au maire (v. art. L 2123-34 du CGCT).

II. Soumission du maire au droit et aux juges

C'est l'application du principe de légalité, qui peut déboucher sur la responsabilité du maire.

A. L'application du principe de legalité

Les actes pris par le maire, comme sa personne, font l'objet de contrôles multiples de la part des citoyens, des élus, des autorités administratives et des juges.

1) Le contrôle sur les actes du maire

Toute personne intéressée peut saisir la juridiction administrative et demander l'annulation d'une décision prise par le maire, au moyen du recours pour excès de pouvoir. Il appartient au requérant d'invoquer un ou plusieurs cas d'ouverture du REP, au titre desquels figure le détournement de pouvoir (l'autorité administrative a agi dans un but autre que l'intérêt général ou a utilisé une procédure inadaptée). De nombreux arrêts ont censuré des décisions municipales pour détournement de pouvoir v. CE 23 juillet 1909 Fabrègue : annulation de la suspension d'un garde-champêtre par dix arrêtés municipaux successifs, destinés à assouvir la vengeance du maire ; CE 14 mars 1934 Delle Rault: interdiction des bals et dancing par le maire pour qu'ils ne fassent pas concurrence à son auberge ; CE 4 juillet 1924 Beaugé, annulation de l'arrêté du maire de Biarritz imposant aux baigneurs l'usage des cabines de bain de la plage, source de profits pour la commune, en prétextant les nécessités de l'ordre public.

A noter que le tribunal administratif est juge de la régularité des élections municipales, qu'il a le pouvoir d'annuler.

Le préfet exerce le contrôle de légalité sur les décisions prises par le maire au nom de la commune, et peut déférer la décision au tribunal administratif.

Lorsque le maire agit au nom de l'Etat et refuse de faire un acte qui lui est prescrit par la loi, le préfet le met en demeure et, à défaut pour le maire de prendre la mesure requise, le préfet intervient d'office (art. L2122-34 du CGCT). En matière de police administrative générale, le maire a l'obligation d'agir lorsqu'il existe une menace de trouble à l'ordre public. Mais le préfet est aussi autorité de police administrative générale dans trois cas : lorsque le même trouble concerne deux ou plusieurs communes du département ; lorsqu'en présence d'un trouble déterminé dans une commune, le préfet a mis en demeure le maire d'intervenir et que ce dernier s'est abstenu ; enfin, en cas d'urgence.

L'inaction du maire engage la responsabilité de la commune. Ainsi, la carence du maire à prendre les mesures de police nécessaires pour assurer la sécurité des administrés lors d'un tir organisé sur des buts flottants sur une rivière constitue une faute grave de nature à engager la responsabilité de la commune (CE 26 juillet 1918 Lemonnier).

Depuis quelques années, des contribuables ont découvert une vieille disposition de la loi du 5 avril 1884 sur les communes qui permet au contribuable local d'exercer les actions appartenant à la commune ou à une autre collectivité territoriale, après autorisation du tribunal administratif (disposition codifiée à l'article L2132-5 du CGCT).

Pour obtenir l'autorisation du tribunal administratif, le contribuable local doit établir que l'action qu'il projette présente des chances sérieuses de succès et offre un intérêt pour la commune.

Ainsi, l'action envisagée présente un intérêt pour la commune lorsqu'elle critique une indemnité d'expropriation excessive versée par la commune, des recrutements sur des emplois fictifs, une vente de terrain communal à une entreprise liée au maire, etc.

Le développement de l'information permet un contrôle étroit sur les décisions locales. L'article L2141-1 du CGCT dispose que "le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, est un principe essentiel de la démocratie locale". La publicité des rapports sur la gestion des collectivités locales, émanant des chambres régionales des comptes, accroît la transparence sur les affaires locales. La reconnaissance des droits de l'opposition est un autre élément important (représentation de l'opposition au conseil municipal et dans les commissions, droit des élus à être informés des affaires de la collectivité, procédure des questions orales inspirée du régime parlementaire.)

2) Le contrôle sur la personne du maire

Le maire et les adjoints peuvent être suspendus par arrêté ministériel et révoqués par décret motivé pris en conseil des ministres, en cas de faute grave (art. L2122-16 du CGCT) : graves négligences dans l'établissement des documents budgétaires, dans la gestion des biens communaux, tenue de propos outranciers, condamnation pénale privant le maire de son autorité morale etc.

Le juge administratif, saisi par le maire, vérifie la réalité des faits graves qui lui sont imputés (CE 14 janvier 1916 Camino, relativement au maire d'Hendaye qui aurait manqué à la décence d'un convoi funèbre). Le maire et les adjoints visés par une telle mesure doivent pouvoir présenter leur défense.

Il convient d'observer que le conseil municipal ne peut pas révoquer le maire, ce dernier n'est pas responsable devant le conseil municipal comme le serait un premier ministre devant le Parlement.

Tous ces contrôles se traduisant par des responsabilités supportées par le maire.

B. Les responsabilités encourues par le maire

1) Responsabilité pénale évidemment, visant la personne du maire pour des délits divers mais aussi pour le délit général de manquement à une obligation de sécurité et de prudence mettant en danger la vie d'autrui. La pénalisation de la vie publique est un phénomène inquiétant, le juge pénal étant devenu le contrôleur à part entière de la commune et de ses agents, au nombre desquels figure le maire. Ainsi le maire peut être condamné pour homicide par imprudence s'il a omis de prendre un arrêté de police et si un accident s'est produit.

2) Responsabilité financière : le maire peut être accusé de gestion de fait, et donc jugé comme comptable de fait s'il a détenu ou manié des deniers publics. Le principe de distinction des ordonnateurs et des comptables permet au comptable public de suspendre le paiement de la dépense ordonné par le maire en cas d'irrégularité budgétaire, avec possibilité pour le maire de réquisitionner le comptable. A noter aussi que le maire peut exceptionnellement rendre compte de ses actes financiers devant la cour de discipline budgétaire et financière, par exemple s'il refuse de mandater une somme devant être payée en application d'une décision de justice ou s'il adresse un ordre de réquisition au comptable public qui procure à autrui un avantage injustifié.

A noter que les infractions aux règles budgétaires peuvent constituer des délits punis par le code pénal : concussion, corruption passive et trafic d'influence, prise illégale d'intérêt, délit de favoritisme, soustraction ou détournement de biens notamment.

Le maire jugé comptable de fait, est suspendu de ses fonctions d'ordonnateur jusqu'à ce qu'il ait reçu quitus (il devenait inéligible jusqu'en 2001).

3) Responsabilité civile enfin, le maire engageant sa responsabilité civile en cas de faute personnelle, détachable de ses fonctions, le juge compétent étant le juge judiciaire. Mais les hypothèses positives sont exceptionnelles. Absence de faute personnelle du maire dans la rédaction et l'affichage d'un document estimé diffamatoire, dès lors que le maire a agis dans l'exercice de ses fonctions et avec les moyens des services de la commune (TC 12 février 2001 Préfet de Corse c. Albert).

En définitive, le maire fait l'objet de multiples contrôles qui s'appliquent à des fonctions toujours plus absorbante