LA LOLF

            C'est la nouvelle constitution budgétaire de l'Etat, qui constitue une révolution culturelle, mise en place progressivement (en 5 ans).

1)   Insuffisances de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, reconnues par tous, mais auxquelles on s'était habitué (le doyen Vedel la comparait aux brodequins de l'appelé, qui blessent les pieds pendant les six premiers mois, puis auxquels il s'est accoutumé).

-       L'ordonnance du 2 janvier 1959 fut révisée à deux reprises seulement sur des points mineurs.

-       C'était l'œuvre exclusive du pouvoir exécutif, à l'élaboration de laquelle le parlement n'avait pas participé (c'était une ordonnance de l'article 92 Const. prise pour l'installation des pouvoirs publics issus de la nouvelle constitution).

-       La longévité de l'ordonnance s'explique par les apports de la jurisprudence du conseil constitutionnel, qui a enrichi le droit budgétaire de la 5^e République.

2)   Nécessité d'une nouvelle constitution budgétaire de l'Etat ressentie dès les premières années d'application de l'ordonnance de 1959 et résultant de deux séries de facteurs

·          l'inspiration de l'ordonnance de 1959, historiquement datée

-       inspiration Keynésienne qui privilégie le rôle de la dépense publique, la notion de budget de moyens, au détriment de l'équilibre des finances publiques

-       la philosophie du parlementarisme rationalisé qui accentue le déclin des pouvoirs budgétaires du parlement et hypertrophie le rôle du pouvoir exécutif.

·          l'inspiration libérale, qui implique un retour à la rigueur budgétaire

-       l'institution de la monnaie commune, la définition des critères de convergence imposent de réduire les déficits publics excessifs des Etats membres de l'Union. La LOLF est en partie le résultat de la pression du droit communautaire sur les droits nationaux.

-       les objectifs de performance, d'efficacité, privilégiés dans plusieurs Etats membres de l'OCDE. Ils impliquent un alignement de la gestion publique sur la gestion privée, la prise en compte d'objectifs, la mise en place d'évaluations, une comptabilité patrimoniale, l'évaluation des coûts, le dépassement de l'annualité, l'allégement des contraintes (comme la spécialité des crédits).

La réforme a été précipitée par l'affaire de la cagnotte budgétaire dans les années 1999-2000 (un excédent de rentrées fiscales pour l'Etat occulté par Bercy afin d'éviter les tentations démagogiques, mais révélé par la presse. D'où le sentiment d'une mise à l'écart des parlementaires, d'une opacité entretenue des finances publiques, d'une culture du secret des administrations).

3)   La "conjonction d'astres" débouchant sur le vote de la LOLF.

La LOLF a résulté du consensus entre toutes les autorités politiques de l'époque, toutes tendances confondues, en dépit du contexte de cohabitation et à la veille d'élections présidentielles. Or jusqu'à présent, la trentaine de tentatives de révision de l'ordonnance de 1959 avait échoué. Rôle actif de Didier Migaut, député PS de l'Isère et père de la réforme, de Laurent Fabius, ministre des finances, d'Alain Lambert, président de la Commission des finances du Sénat, de Jacques Chirac, président de la République.

Réforme inespérée et pari ambitieux pour sa mise en œuvre.

4)   Contenu de la réforme

A la différence du décret du 19 juin 1956 et de l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui étaient des textes émanant du pouvoir exécutif seul, la LOLF est un texte de valeur constitutionnelle qui a été discuté, débattu et amendé par le parlement.

Trois axes de la réforme

·          La responsabilisation des ordonnateurs de l'Etat, tenus de réaliser des objectifs définis à l'avance, disposant de crédits fongibles (mais la fongibilité est asymétrique), faisant l'objet d'évaluations.

·          Transparence et sincérité budgétaire, nouveaux principes visant à remédier à la traditionnelle opacité des finances de l'Etat, facilitant le contrôle des résultats.

·          Accroissement des pouvoirs budgétaires du Parlement au moyen d'une information plus développée et fiable, grâce au vote des crédits par mission, grâce à une initiative budgétaire accrue (faculté d'accroître les crédits d'un programme inclus dans une mission sans modifier les crédits de la mission), avec l'assistance de la cour des comptes (qui doit certifier annuellement les comptes publics, en annexe à la loi de règlement).

A noter que la LOLF ne s'applique pas aux finances locales, mais les collectivités locales se sont inspirées depuis longtemps d'une démarche LOLF et s'engagent aujourd'hui volontairement dans une démarche de ce type.

5)   Les objectifs ambitieux de la LOLF

-       moderniser la gestion de l'Etat en privilégiant les missions essentielles, c'est-à-dire régaliennes, en réduisant son périmètre d'intervention

-       réduire les effectifs de la fonction publique de l'Etat, pour atténuer le coût budgétaire

-       privilégier l'efficacité de la dépense publique, l'efficacité, la bonne gouvernance, dans une perspective de rentabilité, de logique de résultats, à l'exemple des entreprises privées.

·          Mais cette révolution culturelle comporte des limites, des contreparties et des effets pervers :

-       dégradation de la qualité des services publics par la réduction des effectifs et des crédits

-       externalisation des tâches, des services, pour limiter prétendument les dépenses publiques et dans une logique libérale

-       déshumanisation du service public par application de critères et d'objectifs parfois absurdes, mais exigés par les autorités centrales ;

-       artifices de présentation des résultats obtenus pour satisfaire à des évaluations, mais qui rénouent avec l'opacité administrative

-       transfert de charges sur les collectivités locales, directs ou indirects, non compensés, par suite du retrait de l'Etat, au nom de la RGPP (révision générale des politiques publiques).

·          A noter que la démarche LOLF ne fait que systématiser des préoccupations anciennes, en leur conférant valeur constitutionnelle :

-       avait été institué en 1946 un comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics

-       le décret du 19 juin 1956 prévoyait qu'une annexe du projet de loi de finances devait décrire le coût des services publics par grandes fonctions

-       dans les années 1960, la France a expérimenté la méthode RCB (rationalisation des choix budgétaires) fondée sur des budgets de programme fixant des objectifs, inspirée des méthodes des grandes entreprises privées américaines

-       aux Etats-Unis, les méthodes de management privé ont été appliquées aux administrations publiques, à travers les expériences du PPBS (planning programing budgeting system), du MBO (Management by objectives), du ZBB (zero base budgeting).

L'inspiration libérale de la LOLF est évidente.

-       A noter le caractère inachevé de la réforme, qui impliquerait de renforcer les attributions de la CDBF et la responsabilité financière des ordonnateurs (qui doit être à la mesure des compétences accrues qui leur sont dévolues).

-       Suite à la crise financière, bancaire et économique, partie d'Amérique, qui frappe le monde entier depuis le dernier trimestre 2008, on peut se demander si le modèle de l'entreprise privée qui inspire la LOLF est vraiment pertinent ; et si le désengagement de l'Etat qu'elle implique (la réduction des effectifs de l'Etat) est une vraie réponse aux difficultés d'emploi des jeunes, renvoyés vers le secteur privé bénéficiant d'aides publiques.