LES FINANCES DES EPCI

1)     Les EPCI forment une vaste catégorie de groupements hétérogènes : du syndicat de commune à la communauté urbaine, sans oublier les communautés de communes et les communautés d'agglomération.

Les compétences exercées sont très différentes, et naturellement le financement du groupement.

A cet égard, on oppose les groupements financés par des contributions des communes membres (tels les syndicats de communes) et les groupements à fiscalité propre, qui perçoivent directement des impositions sur la population et les entreprises. Les groupements à fiscalité propre ont été encouragés par le législateur. Cette fiscalité propre de l'intercommunalité est constituée par la taxe professionnelle unique sur le territoire communautaire (soit sur la totalité : on parle alors de taxe professionnelle d'agglomération ; soit sur une partie seulement : il s'agit de la taxe professionnelle de zone). A noter que la fiscalité propre du groupement peut aussi être constituée par une fraction des 4 vieilles, y compris lorsque l'intercommunalité perçoit la taxe professionnelle unique. On considère que la forme la plus achevée de l'intercommunalité, celle qui rapproche le plus les groupements (qui sont des établissements publics) des collectivités territoriales, résulte d'une fiscalité propre.

2)     La montée en puissance très rapide de l'intercommunalité à l'époque contemporaine

-       sur le fondement de deux lois : la loi sur l'administration territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992 et la loi du 12 juillet 1999 sur l'intercommunalité dite loi Chevènement.

-       Quelques chiffres :

·      84% de la population vit dans une intercommunalité à fiscalité propre

·      88% des communes adhérent à une intercommunalité à fiscalité propre

·      63% de la population réside dans un groupement à taxe professionnelle unique (TPU) en 2005 contre 7% en 1999.

·      Les dépenses des groupements à fiscalité propre sont supérieures à celles des régions.

-       La cour des comptes a publié en novembre 2005 un rapport sur l'intercommunalité à fiscalité propre qui contient des recommandations visant à mieux centrer l'intercommunalité à fiscalité propre sur des projets réalisés par des groupements dont le périmètre est cohérent, ce qui suppose une simplification des structures intercommunales qui s'enchevêtrent. Elle ne propose pas de réforme, mais suggère de renforcer les pouvoirs d'initiative et de contrôle des préfets sur les périmètres et les projets.

                                                        I.      La fiscalité des intercommunalités à fiscalité propre

A.   Fondée évidemment sur la taxe professionnelle unique (TPU)

-       C'est une application de la spécialisation fiscale par niveau, initiée par la loi ATR du 6 février 1992.

-       TPU sur le territoire communautaire (sur tout ou partie), afin d'homogénéiser la fiscalité des entreprises, de prévenir la concurrence des collectivités pour attirer les entreprises sur leur territoire. La TPU applique aussi la péréquation, c'est-à-dire la solidarité entre collectivité.

-       Le taux commun de TP devait être atteint au bout de 12 ans, compté à partir de 1992.

-       Taux voté par le conseil du groupement en liaison avec les taux des trois autres vieilles votés par les communes membres.

-       La TPU est obligatoire pour les communautés urbaines (population > 500 000 habitants), pour les communautés d'agglomération (population > 50 000 habitants) ; elle est facultative pour les communautés de communes qui peuvent donc choisir cette ressource budgétaire.

            On peut dire que la TPU a été un succès. Avec cependant deux ombres au tableau. La taxe professionnelle, qui est un impôt sur le capital des entreprises (plus précisément un impôt sur la valeur locative des immobilisations corporelles) a toujours été un impôt très critiqué par le patronat. Elle fut qualifiée d'impôt imbécile par le président Mitterrand lorsqu'elle était assise, avant 2000, sur une fraction des salaires versés par l'entreprise. Il est paradoxal de fonder la modernisation de la structuration territoriale sur un impôt jugé anti-économique.

            En outre, pour préserver la compétitivité des entreprises françaises, la LF pour 2006 plafonne la taxe professionnelle à 3,5% de la valeur ajoutée par l'entreprise. Concrètement, cela signifie qu'une hausse des taux de taxe professionnelle décidée par le groupement, par rapport à un taux de référence, restera à sa charge. Elle ne sera pas compensée par l'Etat (une sorte de ticket modérateur à la charge du groupement). D'où des hausses de taux de taxe professionnelle décidées par les groupements en 2006, avant l'application de la réforme en 2007, la nécessité pour les groupements de réaliser à l'avenir des économies budgétaires et de songer à la fiscalité additionnelle des 3 vieilles (taxe d'habitation et taxes foncières) pour financer les dépenses communautaires. Cette fiscalité additionnelle n'est pas souhaitée par les groupements car elle remet en cause leur spécialisation fiscale et rompt le contrat tacite entre groupement et communes membres attribuant la taxe professionnelle au groupement, les 3 autres vieilles aux communes membres. Mais cette évolution est jugée inévitable pour le financement des intercommunalités.

            Psychologiquement, cette réforme est un coup porté à l'intercommunalité.

B.    Les autres fiscalités propres de l'intercommunalité

-       La taxe d'enlèvement des ordures ménagères, en liaison avec la compétence communautaire exercée.

-       La fiscalité additionnelle sur les 3 vieilles, dite fiscalité sur les ménages, dont on vient de parler.

En 2005, cette fiscalité additionnelle sur les ménages est peu utilisée : elle a été instituée dans 5% des communautés d'agglomération et dans 15% des communautés urbaines, selon le rapport de novembre 2005 remis par la cour des comptes. Mais elle semble inévitable compte tenu du plafonnement de la taxe professionnelle et du financement des investissements.

                                                                         II.      La dgf des groupements à la fiscalité propre

Deux observations.

1)      L'Etat a encouragé la création de groupements à fiscalité propre en majorant substantiellement leur DGF

            Ce fut une incitation budgétaire qui a réussi.

Peut être même trop car des intercommunautés se sont créées pour bénéficier de cet effet d'aubaine, sans viser la réalisation de projets communs. D'où, selon la cour des comptes, des intercommunalités coquilles, vides qui ne méritaient pas de recevoir cette DGF majorée.

Cette DGF des intercommunalités à fiscalité propre a presque doublé depuis son institution, voici 5 ans : de un million d'euros en 1999 à 1,8 milliard en 2004, selon la cour des comptes.

La cour des comptes a constaté que la DGF des communautés d'agglomération créées en 1999 était deux fois supérieure à celle des communautés de ville créées en 1992.

La loi de finances pour 2005 a poursuivi cette évolution en majorant, au sein de la DGF, la 2^e part dite dotation d'aménagement, qui comprend la DGF des intercommunalités (et aussi la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale). D'où la critique des élus des communes hors groupement à fiscalité propre qui voient leur DGF diminuer.

            La cour des comptes a souhaité que la DGF des groupements soit davantage individualisée au sein de la DGF.

2)      La DGF des groupements à fiscalité propre est calculée en fonction du coefficient d'intégration fiscale (CIF)

            Concrètement, cela signifie qu'un groupement qui redistribue aux communes adhérentes une part trop importante de ses ressources fiscales (donc de TPU) perçoit moins de DGF. L'objectif du CIF est de contraindre le groupement à financer des projets communs, ce qui est sa vocation ; il ne doit pas être "une pompe à DGF" et de taxe professionnelle qu'il redistribuerait ensuite pour des montants excessifs.

Recettes fiscales du groupement – Versements aux communes

            Le CIF limite donc les redistributions de ressources par le groupement à fiscalité propre.

Recettes fiscales totales du groupement et des communes

Il est égal au ratio :

donc plus un groupement redistribue, moins le CIF est élevé, moins le groupement perçoit de DGF, et plus il est pénalisé.

            La cour des comptes souhaite non seulement le maintien, mais le renforcement du CIF.

            III.      Les redistributions effectuees par le groupement à fiscalité propre

            Le groupement finance les dépenses communautaires, mais redistribue aussi une part plus ou moins importante de ses ressources, c'est-à-dire de taxe professionnelle.

Il existe trois redistributions :

·     l'attribution de compensation (AC) qui est obligatoire, et qui est versée aux communes membres.

Elle est égale au produit de la taxe professionnelle auparavant encaissée par la commune moins le coût des compétences transférées par la commune à la communauté.

·     la dotation de solidarité communautaire (DSC), facultative, et qui répond à l'idée de solidarité, de péréquation entre collectivités. Echec relatif selon la cour des comptes.

·     les fonds de concours, qui doivent exceptionnellement être alloués à des communes membres pour la réalisation d'investissements communaux (institution critiquée par la cour des comptes, en l'absence d'intérêt communautaire).

La cour des comptes a relevé, et critiqué, les attributions de compensation (AC) très importantes, parce qu'elles révèlent l'absence de projet communautaire porteur de l'intercommunalité. Les élus souhaitent avant tout une redistribution et beaucoup moins s'engagent dans des projets communs. La cour des comptes estime qu'un équilibre doit être trouvé, que les politiques communautaires et communales s doivent être coordonnées.

             IV.      Perspectives budgétaires de l'intercommunalité à fiscalité propre, selon la cour des comptes

-       Pour réduire les coûts, pour accroître l'efficacité des services rendus aux usagers, il faut, selon la cour des comptes, simplifier la carte de l'intercommunalité, réduire le nombre de syndicats intercommunaux, éviter que plusieurs EPCI se trouvent sur le même territoire urbain et définir des périmètres communautaires cohérents.

-       Pour le moment, les marges de manœuvre des intercommunalités à fiscalité propre sont confortables : pas de dette antérieure, bon rendement de la TPU, mais il faut craindre pour l'avenir un alourdissement des dépenses (en matière d'assainissement, de voirie, d'élimination des déchets), des dépenses de personnel (en raison des transferts de compétences aux groupements) et des dépenses d'équipement (en forte croissance en 2004, de l'ordre de 20%);

-       Il convient de définir l'intérêt communautaire des compétences transférées.

-       Il faudrait éviter que les communes continuent à exercer pour leur compte des compétences transférées au groupement (en matière de voirie notamment).

-       Il faudrait lever l'hypothèque du plafonnement de la taxe professionnelle, les prévisions du gouvernement en la matière, les simulations, n'étant pas jugées crédibles par les élus locaux qui s'inquiètent.