C'est l'application de la notion de solidarité entre collectivités, de redistribution en faveur des collectivités défavorisées, de partage des ressources.
C'est une notion qu'applique d'ailleurs l'idée même de budget et la règle de non-affectation d'une ressource précise à une dépense déterminée : mise en commun des ressources pour le financement indifférencié de l'ensemble des dépenses collectives.
La notion de péréquation, de solidarité entre collectivités, est présente dans l'ensemble des budgets des personnes publiques :
- dans le budget européen, les fonds structurels mettent en œuvre la solidarité (à travers le Fonds social européen, le FEDER, les fonds de cohésion, le FEOGA, l'IFOP etc.) v. fiche, les financements européens.
- dans le budget de l'Etat, la péréquation est présente dans les dotations de péréquation incluses dans la DGF, avec la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation de solidarité urbaine (DSU).
- dans le budget des intercommunalités à fiscalité propre, des dotations de solidarité communautaire (DSC) peuvent être allouées à des communes membres estimées défavorisées. La TPU des communautés d'agglomération ou des communautés urbaines entraîne la mise en commun de la taxe professionnelle, et donc une spécialisation fiscale du groupement. C'est une application de la notion de solidarité.
On constate, à tous les niveaux, la reconnaissance par le droit budgétaire de la nécessité de la péréquation, reconnue désormais comme un principe juridique de la plus haute valeur (constitutionnelle). Mais la mise en œuvre de ce principe prend des formes variées et complexes.
I. La reconnaissance juridique du principe de péréquation
La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 reconnaît explicitement la nécessité de la péréquation, dans le dernier alinéa de l'article 72-2 "la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre collectivités territoriales". La péréquation a donc valeur d'un principe constitutionnel.
En réalité, la nécessité d'une péréquation résultait déjà des textes législatifs et de la jurisprudence constitutionnelle
- La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 disposait que "la réduction des écarts de ressources entre les collectivités territoriales, en fonction de leurs disparités de richesses et de charges, constitue un objectif fondamental de la politique d'aménagement du territoire".
- A partir de 1975, ont été institués plusieurs systèmes de péréquation de taxe professionnelle : création par la loi du 29 juillet 1975 des fonds départementaux de péréquation de taxe professionnelle (FDPTP) alimentés par les taxes des établissements exceptionnels (ports, barrages, centrales nucléaires…), le conseil général redistribuant la taxe professionnelle entre communes et groupements défavorisés. D'autres fonds de péréquation de taxe professionnelle seront ensuite institués, dans un certain désordre, avec des résultats limités en termes de redistribution. En 2004, la réforme de la DGF a conduit à supprimer le fonds national de péréquation et à intégrer dans la DGF (2e part.) une dotation nationale de péréquation.
- Le conseil constitutionnel a reconnu la conformité à la constitution de la péréquation, qui ne porte pas atteinte en elle-même au principe de libre administration des collectivités territoriales (PLACT). Ainsi la loi peut prélever des ressources fiscales d'une collectivité territoriale pour les redistribuer à d'autres collectivités sans méconnaître la libre administration de la collectivité ponctionnée (décision n°91-291 DC du 6 mai 1991). La loi a pu valablement instituer une dotation de solidarité urbaine (DSU), incluse dans la DGF (dans la part d'aménagement) alors même qu'il en résultera une moindre progression de la DGF des communes non bénéficiaires (même décision).
II. La complexité des modalites techniques de la péréquation
Le droit budgétaire combine deux types de péréquation :
- d'abord la péréquation verticale et la péréquation horizontale (la première de l'Etat vers les collectivités, la 2e entre collectivités).
- Ensuite la péréquation par des prélèvements sur des dotations ou sur des ressources fiscales.
1) Mais la péréquation résulte le plus souvent d'un partage des dotations antérieures afin de promouvoir la solidarité entre les collectivités locales :
- dans la 2e part de DGF, dite dotation de péréquation, sont comprises deux dotations de solidarité (la DS rurale et la DS urbaine), instituées par la réforme de 1993 (loi du 31 décembre 1993), qui sont prélevées sur le montant de la première dotation (dite forfaitaire).
L'article L 2334-15 du Code Général des Impôts énonce que la DSU a pour objet de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées.
L'article L 2334-20 du CGCT dispose que la DSR est attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants et à certains chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20 000 habitants pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources rurales.
- Au sein de la DGF des départements, où figure aussi une dotation de péréquation, a été instituée en 1985 et en 1991, une dotation de fonctionnement minimale (DFM). Il s'agit de réaliser une véritable redistribution pour améliorer les conditions de vie en milieu rural. Son montant est fixé par le comité des finances locales. Cette DFM a été érigée par la loi du 30 décembre 2004 en concours particulier à la DGF des départements (art. L 3334-7 du CGCT).
1) La péréquation horizontale peut consister en un partage des ressources fiscales, qui sont alors redistribuées aux collectivités territoriales défavorisées. La péréquation est alors horizontale et fiscale.
- Les premières péréquations fiscales ont concerné la taxe professionnelle. Ont été créés à cet effet les fonds départementaux de péréquation de taxe professionnelle (FDPTP) alimentés par une fraction de la taxe professionnelle des établissements exceptionnels (barrages, ports…), la redistribution de taxe professionnelle étant faite par les conseils généraux. La loi du 10 janvier 1980 a institué le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), alimenté par de la taxe professionnelle et principalement par des dotations de l'Etat. C'est ce fonds qui alloue la dotation de développement rural (DDR). Une loi du 4 février 1995 a institué un fonds national de péréquation (FNP). La réforme de la DGF réalisée en 2004 a supprimé le FNPTP et le FNP, ainsi d'ailleurs que le fonds de correction des déséquilibres régionaux, qui sont désormais englobés dans les dotations de péréquation de la DGF.
L'article L 2334-40 du CGCT dispose que bénéficient de la DDR les groupements de communes à fiscalité propre exerçant une compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique dont la population n'excède pas 60 000 habitants, qui ne satisfont pas aux seuils de population nécessaires pour la transformation en communauté d'agglomération, si les 2/3 des communes du groupement comptent moins de 5 000 habitants.
- Mais la péréquation fiscale vise aussi à redistribuer le produit des 4 vieilles, entre collectivités territoriales.
· En 1992 a été institué un fonds de correction des déséquilibres régionaux, alimenté par des prélèvements sur les taxes foncières et la taxe d'habitation des régions dont le potentiel fiscal est supérieur à la moyenne de celui de l'ensemble des régions. Il verse des dotations aux régions dont le potentiel fiscal est inférieur à une moyenne. Ce fonds a été supprimé en raison de la réforme de la DGF réalisée par la loi du 30 décembre 2003, mais la dotation de péréquation a été maintenue (article L 4332-4 à L 4332-8 du CGCT).
· La loi du 13 mai 1991 a institué un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile de France (FSCRIF). L'article L 2531-12 du CGCT prévoit qu' "il contribue à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines d'Ile de France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes".
Ce fonds est financé par des prélèvements sur les ressources fiscales des communes et des EPCI de la région d'Ile de France, c'est-à-dire sur les quatre vieilles.
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