C'est un sujet permanent de discussions, de propositions, visant essentiellement la fiscalité directe des 4 vieilles à tel point que l'on a pu qualifier cette question de "serpent de mer", inépuisable sujet d'actualité.
· La réforme est justifiée par les critiques suscitées par cette fiscalité : une pension fiscale continue et accrue, une fiscalité inintelligible, complexe, archaïque et injuste, une fiscalité anti-économique en ce qui concerne la taxe professionnelle, une fiscalité inégalitaire pour les contribuables locaux, une fiscalité de plus en plus lourde pour l'Etat qui en prend en charge une part croissante etc.
· Mais malgré ces critiques, son rendement a considérablement augmenté depuis quelques années. L'augmentation de la dépense publique locale implique une fiscalité locale toujours plus productive, et de ce point de vue, les vieilles donnent satisfaction.
· On relèvera que les réformes fiscales sont exceptionnelles dans l'histoire, le législateur se limitant à des adaptations sans corriger en profondeur le système dans son ensemble. La fiscalité a toujours été un sujet sensible pour tout gouvernement, puisque c'est le sujet opaque et impopulaire par excellence. De plus, réformer la fiscalité locale implique nécessairement de réformer la fiscalité d'Etat (il faudra donner plus d'impôts aux collectivités locales et moins à l'Etat).
La réforme de la fiscalité locale
- a d'abord tendu à instituer une fiscalité autonome par rapport à celle de l'Etat, et moderne
- mais sa dégradation est une réalité contemporaine à laquelle on cherche toujours des réponses.
Ce sont les deux voies de la réforme engagée au 20e siècle.
A. Dépendance par rapport àla fiscalite de l'Etat au 19e siècle
Au 19e siècle, l'Etat et les collectivités locales percevaient les impôts sur la même base, qui étaient les immeubles et les activités professionnelles. En effet, la contribution foncière sur les propriétés bâties, sur les propriétés non bâties, la contribution personnelle et mobilière, ainsi que la patente, étaient des impôts d'Etat, institués en 1790. Les budgets des communes et des départements étaient financés par des centimes additionnels à ces impôts d'Etat. Lorsque l'Etat a institué l'impôt sur le revenu, en 1914-1917, il ne percevra plus le produit des 4 veilles ; mais pour calculer les centimes additionnels des communes et des départements, on a continué à calculer ce que représentait fictivement le produit de ces 4 veilles affecté à l'Etat à on évaluait les principaux fictifs.
A l'exception de la patente (qui taxait les professions non salariées et non agricoles), cette fiscalité à la fois d'Etat (jusqu'en 1914-1917) et locale était immobilière, inspirée par les physiocrates (l'immeuble source de richesse).
La fiscalité directe locale était établie sur les mêmes bases et était dépendante de la fiscalité de l'Etat.
B. Individualisation et modernisation au 20e siècle
· C'est une ordonnance du 7 janvier 1959 qui individualise et modernise la fiscalité directe locale.
Les 4 anciennes contributions deviendront des taxes, véritablement distinctes de la fiscalité de l'Etat, les quatre taxes ayant la même assiette (la valeur locative cadastrale des immeubles, et celle des équipements pour la taxe professionnelle).
· Mais cette réforme ne pouvait s'appliquer qu'après une révision complète des évaluations, qui fut décidée par une loi du 2 février 1968.
· Ce fut la loi du 31 décembre 1973 qui institua les deux taxes foncières et la taxe d'habitation ; la loi du 29 juillet 1975 remplaça la patente par la taxe professionnelle. Ces lois mettent en application la réforme instituée par l'ordonnance du 7 janvier 1959 précitée.
· La loi du 10 janvier 1980 confère aux assemblées délibérantes locales le pouvoir de voter, dans certaines limites, le taux des impôts directs locaux. Les impôts directs locaux, qui étaient des impôts de répartition, deviennent, comme tous les impôts contemporains, des impôts de quotité. Mais cette réforme conduira à aggraver la pression fiscale locale ; elle accroîtra les inégalités des contribuables devant l'impôt local.
· En développant l'information budgétaire et fiscale des élus locaux, la loi ATR du 6 février 1992 a contribué à moderniser les finances et la fiscalité locale.
· Si l'on excepte la loi ATR, il n'y a plus eu de modernisation de la fiscalité locale depuis 1980. Il n'y a pas eu de grande loi sur les finances et la fiscalité locales dans le cadre de la réforme de la décentralisation. Il y a eu seulement une fiscalité transférée aux collectivités locales, pour le financement des compétences déléguées par les deux lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 (le produit de la vignette et des droits d'enregistrement aux départements, le produit de la taxe sur les cartes grises et de la taxe sur les permis de conduire aux régions).
Mais aucun grand impôt d'Etat n'a été transféré aux collectivités locales.
- La loi de finances pour 1999 a supprimé la part salariale de la taxe professionnelle afin de ne plus pénaliser l'emploi. C'est un progrès. Mais on ne sait pas exactement si l'Etat a compensé le manque à gagner pour les collectivités locales ; de toutes façons la taxe professionnelle est due par l'entreprise qui ne réalise pas de bénéfices, ce qui est une aberration en période de crise économique.
- La taxe professionnelle unifiée (TPU) va-t-elle dans le sens de la modernisation de la fiscalité directe locale ? C'est une incitation (ou un repoussoir) pour l'intercommunalité, mais ce n'est pas une réforme en profondeur de la fiscalité locale.
· En janvier 2004, le président de la République a annoncé une réforme de la taxe professionnelle et en novembre 2004, il a annoncé la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, sans que l'Etat ait procédé à une concertation préalable avec les élus locaux inquiets par ces mesures.
II.Dégradation de la fiscalite locale
On évoque souvent la crise de la fiscalité locale. Mais aucune réforme d'ensemble n'a vu le jour. Quatre causes de dégradation peuvent être identifiées.
A. Une assiette arachaïque
C'est la valeur locative cadastrale des immeubles, la dernière révision remontant à 1961 pour les propriétés bâties et à 1970 pour les propriétés non bâties. Une réforme de l'assiette a été tentée dans deux directions, qui ont échoué :
· une loi du 30 juillet 1990 a conduit à une révision des valeurs locatives ; mais l'incorporation de cette révision dans les rôles des impôts directs locaux a toujours été repoussée (à cause des augmentations de fiscalité locale qui en résulteraient) à réformer l'assiette est impossible.
· une autre assiette peut être recherchée, pour la fiscalité directe locale. Le revenu du contribuable avait été substitué à la valeur locative, pour la part départementale de la taxe d'habitation : ce nouvel impôt, établi en 1992, s'appelait la taxe départementale sur le revenu (TDR). La loi sur la TDR a été maintes fois modifiée avant d'entrer en vigueur. Puis l'application a été définitivement ajournée sans avoir jamais été appliquée.
Seule l'assiette de la taxe professionnelle a été modifiée avec la suppression de la part salariale. Mais cette assiette a toujours été critiquée : elle taxe l'investissement, alors même que l'entreprise ne dégage aucun bénéfice ; elle est constituée par la part immobile (les immobilisations) des facteurs de production, en épargnant les facteurs qui influencent le plus l'exploitation comme l'énergie, la formation, la recherche.
Certains évoquent une nouvelle assiette qui serait la valeur ajoutée. Mais elle présenterait les mêmes inconvénients que l'assiette actuelle constituée essentiellement par la valeur locative des immobilisations. La valeur ajoutée peut être aisément calculée sur le plan comptable et fiscal, mais elle pénaliserait dans les mêmes conditions l'investissement et l'emploi, et elle serait difficilement localisable dans une collectivité ou un EPCI dans le cas des entreprises possédant plusieurs établissements.
B. Une fiscalite locale sans cesse amputée
· On doit considérer que l'autonomie budgétaire et la libre-administration sont inséparables d'une fiscalité locale maîtrisée par les élus locaux (même si cette opinion est contestée par ceux qui évoquent les länder allemands financés par des dotations de l'Etat allemand).
· En France, l'évolution a sans cesse conduit à la suppression des impôts locaux :
- le seul grand impôt indirect, la taxe sur les ventes au détail, institué en 1941 et dont le produit était affecté aux communes et aux départements, a été supprimé à partir de 1968 et remplacé par la DGF (il ne pouvait coexister avec la TVA) à la fiscalité locale indirecte est constituée par des impôts hétérogènes et d'un faible rendement.
- plusieurs impôts ont été remplacés partiellement par des dotations de l'Etat : c'est l'Etat qui paie au lieu du contribuable local, pour alléger la fiscalité locale trop lourde ou pour que l'Etat la contrôle mieux : ce fut le cas pour la suppression de la taxe locale sur le chiffre d'affaires précitée ; pour les compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs en matière de taxe professionnelle, de taxe d'habitation et de taxes foncières ; pour les droits de mutation sur les ventes d'immeubles ; pour la suppression de la part salariale de taxe professionnelle etc.
· Seuls quelques rares impôts, de rendement modeste, ont été attribués aux collectivités locales, en application de la réforme de la décentralisation : la vignette automobile aux départements avant qu'elle ne soit supprimée et remplacée par une dotation versée par l'Etat ; les droits de mutation sur les ventes d'immeubles aux départements ; la taxe sur les cartes grises aux régions et la taxe sur les permis de conduire aux régions. Le produit d'une part de la TIPP devrait être attribué aux régions. Les départements se verraient affecter une fraction de la taxe sur les conventions d'assurances des véhicules terrestres à moteur.
Aucun dirigeant politique n'a proposé de transférer aux collectivités locales le produit de quelques grands impôts d'Etat. Bien au contraire, la prétendue "cagnotte" budgétaire a conduit à proposer la suppression de la taxe d'habitation (prétendument compensée par l'Etat).
C. La substitution de l'Etat au contribuable local
· L'Etat, donc le contribuable de l'Etat, acquitte 27% du produit de la fiscalité directe locale (ce pourcentage atteignant 33% du produit de la taxe professionnelle). Les contribuables locaux n'acquittent donc que 70% du produit de la fiscalité locale directe.
En effet, l'Etat prend à sa charge les allègements, exonérations de taxe professionnelle, de taxe d'habitation, de taxe foncière accordés aux petits redevables. En payant à leur place, l'Etat rend supportable la fiscalité directe locale. L'Etat permet au système de perdurer. C'est l'Etat anesthésiste, l'Etat pompier.
· Mais ce système conduit à des aberrations. Il n'incite pas les élus locaux à la modération fiscale, puisque c'est l'Etat qui paie une bonne partie de la fiscalité locale directe.
· L'article 72-2 nouveau de la Constitution vise à protéger la fiscalité locale contre la recentralisation fiscale ; mais la réforme est complexe, ambiguë, et sera génératrice d'effets pervers.
Or la fiscalité de l'Etat taxe essentiellement les ménages (IR ; TVA, dont les redevables réels sont les consommateurs terminaux), les ménages finançant essentiellement les allégements de taxe professionnelle. Cette situation révèle le caractère artificiel de la distinction entre le contribuable de l'Etat et le contribuable local. Enfin, le contribuable local est déresponsabilisé lui aussi puisque la personnalisation de l'impôt local aboutit à ce que la contribution des plus modestes est payée par l'Etat. Etre habitant d'une collectivité locale n'implique pas pour autant d'acquitter l'impôt direct local, ce qui est paradoxal.
D. Une péréquation défaillante, génératrice d'inégalités territoriales
Il n'existe pas moins de cinq fonds de péréquation de la taxe professionnelle (outre la péréquation réalisée par des dotations), qui redistribuent des sommes d'un montant infiniment modeste, dans des conditions d'une infinie complexité : le fonds national de péréquation (FNP) créé par la loi Pasqua du 4 février 1995 ; le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, institué en 1980, distinct du précédent, et qui finance notamment la dotation de développement rural ; les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPT), alimentés par un prélèvement sur les établissements exceptionnels.
A ces trois fonds qui se rattachent à la taxe professionnelle s'ajoutent le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSCRIF) et le fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR).
La péréquation a été inscrite dans l'article 72-2 de la constitution mais sans aucune précision ni aucun objectif pour l'Etat.
En définitive, à l'heure actuelle, la réforme envisagée vise la suppression ou l'allégement d'impôts locaux, spécialement la taxe d'habitation et la taxe professionnelle, ce qui n'est guère sérieux. La spécialisation des impôts directs locaux par type de collectivité a été appliquée avec la TPU finançant les EPCI à fiscalité propre (qui peuvent aussi prélever en sus la fiscalité locale traditionnelle). Cette spécialisation éviterait le système actuel d'empilement particulièrement opaque (tous les niveaux de collectivités prélèvent les mêmes impôts sur les mêmes bases). La question de la réforme des finances locales demeure posée. Il convient d'observer que les transferts de compétences ont été décidés par la loi du 13 août 2004, mais il faut attendre la loi de finances pour 2005 pour connaître les règles et les modalités de la fiscalité d'Etat transférée aux collectivités territoriales…
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