Cette loi organique, prévue par l'article 72-2 de la constitution issu de la réforme du 28 mars 2003, est une mauvaise réponse à un vrai problème, celui de la centralisation fiscale contenue réductrice de l'autonomie locale.
Cette loi organique, codifiée aux articles LO 1114-1 à L 1114-4 du CGCT a été prise en application de l'alinéa 3 de l'article 72-2 de la Constitution de 1958, issu de la réforme du 28 mars 2003, aux termes duquel "les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Une loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre".
I. L'origine de cette dispositon : la politique de recentralisation fiscale de l'Etat
- Depuis longtemps, l'Etat a cherché à remplacer tout ou partie du produit des impôts locaux par des dotations versées par le budget de l'Etat.
- Les exemples sont anciens et multiples : remplacement de la taxe sur les ventes au détail instituée sous Vichy par un versement représentatif de la taxe sur les salaires, remplacé par la DGF, en raison de la communautarisation de la TVA ; remplacement de la part salariale de la taxe professionnelle par une dotation, en 2000, au motif que cette assiette pénalisait l'embauche ; suppression de la vignette automobile finançant le budget départemental et son remplacement par une dotation ; suppression de la part régionale de la taxe d'habitation remplacée par une dotation etc.
- Le conseil constitutionnel a toujours validé ces recentralisations, ces suppressions d'impôts locaux, en jugeant qu'elles ne portent pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales (LACT).
- D'où l'irritation des élus locaux et des sénateurs, qui ont cherché à éviter à l'avenir cette réduction continue de l'autonomie locale.
Pour les élus locaux, la fiscalité locale est une ressource interne, sur laquelle ils ont une certaine maîtrise, puisqu'ils peuvent fixer le taux dans certaines limites. A l'inverse, ils dépendent directement de l'Etat lorsque ce dernier leur verse des dotations, dotations qui peuvent être remises en cause, placées sous enveloppe (c'est-à-dire plafonnées) en application du contrat de croissance et de solidarité, et qui peuvent être diminuées en application de la péréquation ou de l'intercommunalité (pour les communes n'appartenant pas à une intercommunalité).
Plus simplement, les dotations permettent à l'Etat de pérenniser une situation de dépendance, de subordination des collectivités territoriales à son égard.
On estime que les recettes fiscales locales représentent moins de 50% des ressources totales des collectivités territoriales, ce pourcentage diminuant continuellement.
D'où les propositions du président du Sénat, Christian Poncelet, exprimées à maintes reprises, de stopper l'amputation de la fiscalité locale et son remplacement par des dotations.
L'alinéa 3 de l'article 72-2 Const., complété par la LO du 29 juillet 2004 met en œuvre de façon imparfaite et infiniment complexe cet objectif.
II. La règle constitutionnelle erigeant la fiscalite locale, en part déterminante de l'ensemble des ressources locales
1) Le mécanisme inventé est le suivant (les grandes lignes)
· Les recettes fiscales et les autres ressources propres doivent représenter une part déterminante des ressources locales.
· Cette part déterminante s'apprécie par catégorie de collectivités.
· La loi organique définit les deux éléments du ratio, à savoir celles du numérateur (ressources fiscales et autres ressources propres) et celles du dénominateur (l'ensemble des ressources d'une catégorie de collectivité, LO 1114-2 et LO 1114-3).
· En tout état de cause, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de 2003.
· Le gouvernement doit évaluer chaque année ce ratio, pour savoir si les ressources fiscales et les autres ressources propres représentent toujours ou non une part déterminante des ressources. Si tel n'est pas le cas, des mesures sont arrêtées pour retrouver cette part prépondérante, par une loi de finances, intervenant dans les deux années suivant ce constat.
2) Un mécanisme lourd et d'une efficacité aléatoire.
· La notion de part déterminante est foncièrement subjective, puisque le constituant ne l'a pas défini par un pourcentage. Le ratio n'est pas objectivisé. Une véritable garantie aurait consisté à inscrire dans la constitution que les ressources fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter au moins 50% de leurs ressources totales.
· La part déterminante ne s'apprécie pas collectivité par collectivité. Elle s'apprécie par catégorie de collectivité, ce qui veut dire que le ratio sera différent pour les communes et les intercommunalité, pour les départements et pour les régions. Les EPCI sont associés aux communes pour former une seule catégorie (LO 1114-2, alinéa 2 CGCT).
· La loi organique a manipulé le ratio :
| Ressources fiscales + autres ressources propres |
| Ensemble de leurs ressources totales |
=
afin qu'il soit artificiellement élevé, afin que la part prépondérante soit aisément atteinte. Comment ? En définissant largement le numérateur, et en dégonflant le dénominateur.
- Le numérateur englobe (LO 1114-2) les impositions fiscales locales, y compris lorsque c'est la loi qui fixe le taux et l'assiette ; les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d'urbanisme, les produits financiers et les dons ou legs. Autrement dit le numérateur n'englobe pas que les ressources fiscales propres des collectivités territoriales qu'il convenait de protéger contre la recentralisation. Dire que sont des ressources fiscales propres celles dont la loi fixe le taux ou l'assiette, mais dont le produit est attribué aux collectivités territoriales semble illogique. Ces recettes fiscales locales dont le taux et l'assiette sont déterminés par l'Etat ne sont pas des ressources propres aux collectivités, dont elles ont la maîtrise, puisque le pouvoir de décision fiscal leur échappe.
Sont visés les impôts partagés, telle la TIPP, entre l'Etat et les régions. On peut d'ailleurs se demander si, en cas d'impôt partagé, la part revenant aux collectivités territoriales demeure une ressource fiscale ou si elle n'est pas devenue une dotation (et les dotations ne sont pas des ressources propres, et ne figurent pas au numérateur).
- A l'inverse, le dénominateur est allégé afin d'élever le ratio.
Ne sont pas comptés parmi les ressources totales des collectivités, et donc sont exclus du dénominateur, les produits des emprunts, les ressources transférées pour l'exercice de compétences expérimentales ou déléguées, ainsi que les transferts financiers entre collectivités d'une même catégorie (par exemple l'attribution de compensation, les dotations de solidarité communautaire, les concours financiers attribués par l'intercommunalité aux communes membres). Le législateur a voulu laisser de côté les emprunts locaux, qui sont des ressources très variables, et les financements spéciaux, tels les transferts financiers entre catégories de collectivités.
On appréciera la complexité des calculs, aussi bien pour le numérateur que pour le dénominateur. Il faut individualiser et définir les différents éléments entrant ou non dans le numérateur ou le dénominateur, puis rassembler ces données pour chaque catégorie de collectivités.
- L'article LO 1114-4 du CGCT organise le suivi, afin que la LF rétablisse la part déterminante. Mais ce rétablissement interviendra avec retard après le constat (2 ans). Comment rétablir cette part prépondérante ? Soit par la création ou l'attribution d'impôts à la catégorie de collectivité concernée, soit en diminuant les dotations versées par l'Etat et figurant au dénominateur.
D'où un effet pervers, l'Etat peut être tenté de freiner ou de supprimer des dotations qu'il verse aux collectivités territoriales pour retrouver le niveau antérieur du ratio.
Ce système complexe risque d'accroître les rigidités, et s'oppose à toute réforme tant de la fiscalité locale que des dotations.
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