L'EQUILIBRE BUDGETAIRE

L'équilibre est l'un des cinq principes budgétaires classiques, dégagés empiriquement, à partir de la Restauration (1815), sous l'influence de la chambre des députés qui exprimait l'idéologie libérale.

            Il fait l'objet de controverses doctrinales car il influe sur le degré d'intervention de l'Etat dans la société, dans les finances et dans l'économie.

            Opposer :

-       la conception libérale de l'équilibre (19^ème s.) : la règle d'or des finances publiques. C'est un équilibre arithmétique qui prohibe tout déficit mais aussi tout excédent. Principe inspiré de la gestion des patrimoines privés et de la gestion "en bon père de famille".

Cette conception repose sur les conséquences néfastes du déficit (synonyme de faillite, banqueroute, etc.) et sur la nécessité de financer le déficit par l'emprunt ou par des augmentations d'impôt, solutions contestables.

-       la conception keynésienne de l'équilibre budgétaire : il faut rechercher un équilibre économique global, qui peut impliquer un déficit temporaire du budget de l'Etat. La dépense publique peut, et doit être, un instrument de relance d'une économie en difficulté (grâce à l'effet multiplicateur des dépenses d'investissement).

De nombreuses théories budgétaires et économiques justifieront le déficit budgétaire comme moyen d'un retour à une meilleure situation économique : la théorie du déficit systématique (c'est-à-dire volontaire) ; le budget cyclique (mais comment distinguer le cycle économique ?), etc.

            La mise en place de la monnaie unique dans l'Union européenne implique des finances saines. La relance économique par le déficit budgétaire est interdite, les Etats ayant l'obligation de limiter leurs dépenses publiques. D'où l'abandon des conceptions keynésiennes, aujourd'hui, en Europe.

            Problématique de l'équilibre : s'agit-il d'un principe juridique obligatoire dans la préparation et l'élaboration du budget ? Que reste-t-il de l'équilibre comptable prôné par les libéraux ?

Il faut opposer les finances de l'Etat et celles des collectivités locales. Quant au budget de l'union européenne, il doit nécessairement être équilibré. Les emprunts sont comptabilisés hors budget.

                              I.      L'equilibre, un principe rehabilite dans les finances de l'Etat

            Encore faut-il définir la notion d'équilibre à laquelle on se réfère.

A.   L'abandon definitif de l'equilibre comptable

            Depuis 1945, tous le budgets de la IV^ème et le V^ème République sont présentés et exécutés en déficit sous l'influence des conceptions keynésiennes et en raison des dépenses résultant de la reconstruction et des guerres coloniales. Quatre exceptions remarquables : les budgets des années 1970, 1972, 1973 et 1974 (juste avant la crise pétrolière et la crise économique).

            Le déficit en France a suivi les aléas de la conjoncture économique et de la politique des gouvernants. Les obligations communautaires nous contraignent aussi à réduire le déficit (environ 45 milliards d'euros aujourd'hui).

            La réduction du déficit budgétaire de l'Etat est une nécessité :

-           parce que le déficit est financé par l'emprunt et la dette publique ne cesse de croître (l'encours de la dette),

-           parce que la charge de la dette (les intérêts des emprunts antérieurs) est une dépense budgétaire annuelle (environ le produit de l'impôt sur le revenu)

-           parce que la réduction des déficits publics est une obligation communautaire (ils doivent être inférieurs à 3% du PIB), justifiée par la mise en place de la monnaie unique et des critères de convergence.

-            

B.    La reference constitutionnelle a l'equilibre economique et financier

            L'ordonnance de 1959 comme la LOLF se réfère à la notion d'équilibre économique et financier, à plusieurs reprises, soit pour définir la notion de loi de finances (art. 1), soit pour limiter la faculté, reconnue au 1^er Ministre, de prendre des décrets d'avances. C'est une application de la conception moderne, interventionniste des finances publiques.

Le conseil constitutionnel a jugé que l'équilibre économique et financier est un principe fondamental du droit public financier (dans sa décision du 24/12/1979, déclarant non conforme à la constitution la loi de finances pour 1980).

            Mais il est difficile de définir précisément ce que recouvre la notion d'équilibre économique et financier.

C.   La référence audacieuse à l'équilibre budgétaire dans la définition actuelle de la loi de finances

            L'article 1^er de la LOLF complète la définition de la loi de finances en énonçant qu'elle détermine l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Cette indication marque la volonté des auteurs de la LOLF de retrouver l'équilibre budgétaire, entendu comme un équilibre mathématique.

            L'équilibre budgétaire retrouve dans les finances de l'Etat la place qu'il avait jadis et qu'il avait perdue.

                           II.      L'equilibre, un principe conservé dans les finances locales

            C'est une différence fondamentale avec les finances de l'Etat.

A.   Une double exigence d'equilibre

            C'est une exigence traditionnelle, très ancienne (depuis le lendemain de la révolution française, condition reprise par la loi du 5 avril 1884 sur les communes), qui s'applique à tous les documents de l'ensemble des collectivités locales, y compris aux budgets des organismes de coopération intercommunale et aux budgets annexes.

1)             Le budget primitif et les décisions modificatives doivent être votées en équilibre réel : 3 conditions (art. L 1612-4 s. du CGCT).

-           équilibre par section et équilibre global. Mais cet équilibre par section n'exclut pas un excédent de la section de fonctionnement.

-           Evaluation sincère des dépenses et des recettes (ce que traduit le terme d'équilibre "réel"), exprimant la valeur juridique du principe de sincérité.

-           Remboursement du capital et des emprunts par les ressources propres de la collectivité (règle dont la rigidité a été contestée : elle exclut le remboursement anticipé de la dette par de nouveaux emprunts ).

2)             Un léger déficit d'exécution est toléré.

            Le déficit constaté dans le compte administratif ne doit pas être supérieur à 10% du montant des recettes de la section de fonctionnement, s'il s'agit d'une commune de moins de 20 000 habitants et à 5% pour toutes les autres collectivités locales (art. L 1612-14 du CGCT).

3)              

B.    Le pouvoir de substitution budgétaire du prefet

            La tutelle générale ou financière a été supprimée, mais les exigences d'équilibre perdurent.

            Parmi les quatre cas de contrôle budgétaire, deux concernent l'équilibre budgétaire : au niveau de la prévision (exigence d'un équilibre réel du BP et des décisions modificatives), au niveau de l'exécution (déficit dans le compte administratif ou absence d'adoption du compte administratif). Les deux autres cas : budget non-voté dans les délais, non-inscription des dépenses obligatoires.

            Procédure identique : saisine obligatoire de la chambre régionale des comptes par le préfet ; compétence consultative des juges financiers ; pouvoir de décision appartenant au Préfet qui peut s'écarter des observations de la CRC (à condition de motiver expressément sa décision).

Caractère exceptionnel du contentieux budgétaire des collectivités locales porté devant la juridiction administrative.

Deux observations terminales :

-       La nouvelle nomenclature budgétaire et comptable des communes (M14) affecte le principe d'équilibre mais celui-ci est conservé. Les dotations pour amortissement et pour provision obligent les communes à présenter une section de fonctionnement en équilibre, cet autofinancement étant reporté en recettes d'investissement.

-       L'équilibre budgétaire ne garantit pas la bonne santé financière de la collectivité : les collectivités locales surendettées présentent aussi un budget équilibré. L'analyse financière et ses ratios permettent de mieux appréhender la situation réelle de la collectivité locale.

Obs. : avec quelques différences, les mêmes éléments permettent de traiter le sujet sur le déficit budgétaire.

            Idée de plan :

Introduction : les controverses doctrinales :

-       L'interdiction du déficit budgétaire dans les finances publiques classiques (19^ème siècle). Rappel du principe d'équilibre budgétaire "règle d'or des finances classiques". Rappel des motifs de cette interdiction.

-       Le déficit budgétaire temporaire peut être un instrument de relance d'une économie en difficulté (conception keynésienne).

Opposer, ici encore, les finances de l'Etat aux finances locales.

                                I.      L'obligation de réduction du déficit du budget de l'Etat

-       Décrire l'évolution du déficit depuis les années 1970

-       Analyser les causes de la politique visant à réduire le déficit budgétaire de l'Etat : l'accroissement de la dette publique (dont l'encours dépasse, en 2006, 1000 milliards d'euros), celui de la charge de la dette, les obligations communautaires.

                             II.      L'interdiction du déficit dans les budgets locaux.

Exigence traditionnelle de portée générale (s'applique à tous les actes budgétaires des collectivités locales), applicable au niveau des prévisions budgétaires et dans l'exécution du budget.

Etude du pouvoir de substitution du Préfet, assisté de la CRC.