- Il s'agit du département collectivité territoriale bien sûr. C'est une question qui revient périodiquement, dans un objectif de réforme et de modernisation des administrations. La proposition de suppression fait partie des provocations suscitées par un certain nombre d'experts qui veulent délibérément rompre avec le passé. Selon eux toute réforme implique des suppressions. C'est toujours dans un climat d'insécurité et de précarisation que les suppressions sont proposées, pour un avenir meilleur.
- On peut se demander si la proposition de suppression est vraiment sérieuse car les deux actes de la décentralisation ont conforté le rôle du département comme collectivité décentralisée. Les lois de décentralisation n'ont nullement remis en cause son existence et ont à l'inverse, accru ses compétences.
- Mais à supposer qu'on accorde quelque crédit aux propositions de suppression du département, sont-elles réalistes ? Certes, le département a de tout temps été une collectivité controversée, et il peut sembler en effet que d'autres cadres territoriaux seraient plus adéquats. En réalité, la collectivité départementale est difficilement remplaçable en raison des atouts indéniables qu'elle présente. Les avantages qui résulteraient de sa suppression ne paraissent pas pouvoir être compensés par d'autres avantages, de sorte que la suppression des départements paraît une idée saugrenue.
La suppression des départements a été expressément proposée mais cette proposition repose sur des faiblesses persistantes.
Le rapport Attali remis au président de la République en janvier 2008 propose de supprimer en 10 ans les départements collectivités territoriales afin de simplifier l'organisation administrative française.
Cette suppression s'inscrirait dans un mouvement qui tend à renforcer le niveau infra départemental (celui des communautés d'agglomération ou des communautés urbaines) et le niveau supra départemental, c'est-à-dire les régions. Le département serait une collectivité obsolète dont le maintien ne se justifie pas face au développement rapide des intercommunalités de la loi Chevènement et à celui des régions, impliqué par le développement économique et les financements européens.
Du maintien des départements résultent des chevauchements de compétences entre collectivités, des gaspillages financiers, une grande complexité dans l'exercice des compétences décentralisées etc.
En outre, l'idée d'un grand Paris qui semble avoir les faveurs du président de la République Nicolas Sarkozy aboutirait nécessairement à la suppression des départements en région parisienne au moins pour la première couronne.
A l'annonce de cette proposition du rapport Attali, le président de la République a immédiatement annoncé que cette réforme n'était pas à l'ordre du jour ("Cela coûte plus cher de perdre son identité que d'accumuler les strates de collectivités", déclaration du 23 janvier 2008).
B. Un niveau de collectivités affecté de faiblesses persistantes
Le rapport Attali est un coup de buttoir supplémentaire contre un niveau de collectivité qui a depuis longtemps fait l'objet de critiques et qui paraît affaibli.
1. Le département, collectivité artificielle
· Créé au lendemain de la révolution française, le département circonscription de l'Etat puis collectivité territoriale, est une collectivité artificielle, sans unité culturelle, ethnique, géographique ou économique. Les raisons de la création du département sont doubles : d'abord briser les provinces de l'Ancien Régime, fondées sur des particularismes locaux, qui ont été des obstacles à la constitution d'un Etat centralisé, et qui auraient pu se révéler être des contre-pouvoirs. D'où la création de départements ne correspondant –c'était le but recherché – à aucune tradition historique ou culturelle y compris dans leur désignation. Ps de département basque ou béarnais, mais le département des Basses Pyrénées! Les raisons de la création des départements sont donc purement négatives. Ensuite, le cadre départemental a été délimité afin que chaque citoyen puisse se rendre de son domicile situé dans quelque lieu que ce soit du département à son chef lieu en une journée de cheval, aller-retour.
De l'examen des motifs ayant justifié la création des départements, il résulte qu'ils sont à l'évidence obsolètes. D'ailleurs, les Etats voisins de la France ont choisi des régions de grande dimension. Que vaut aussi le canton simple circonscription électorale pour l'élection des conseillers généraux, qui conduit à sur représenter les populations rurales ?
En réalité, ces critiques fondées sur les raisons et justifications de la création des départements doivent être nuancées :
- les départements sont à la fois le cadre d'une administration d'Etat déconcentrée (avec le préfet à sa tête) et celui d'une collectivité territoriale décentralisée. Les arguments négatifs adressés au département collectivité territoriale peuvent s'appliquer tout aussi bien au département circonscription de l'Etat. On peut même considérer qu'une bonne administration implique qu'à un même niveau, celui du département, coexistent et dialoguent une autorité déconcentrée, le préfet et une autorité décentralisée à vocation départementale, le président du conseil général et l'assemblée départementale.
- le département collectivité territoriale a acquis avec le temps une légitimité historique et correspond à une réalité sociologique. Les citoyens sont attachés à leur département collectivité territoriale. D'ailleurs l'annonce de la suppression de la référence au département dans le numéro minéralogique des véhicules inscrit sur les plaques d'immatriculation, a suscité un tollé.
- il n'est pas certain que les citoyens manifestent un sentiment aigu d'appartenance à la région, plus développé que l'appartenance départementale. Il n'est pas assuré non plus que l'Etat veuille développer à tout prix la région au détriment du département car l'Etat centralisateur et jacobin a toujours été hostile à l'émergence de contre-pouvoirs locaux, qui seraient beaucoup plus efficaces à la tête des régions qu'à celle des départements.
La faiblesse du département collectivité territoriale résulterait du développement d'autres collectivités plus récentes, plus dynamiques, plus porteuses d'avenir.
- Les intercommunalités ont rapidement couvert le territoire français, notamment en application de la loi Chevènement de 1999. Assurément, le développement des intercommunalités peut paraître constituer une menace pour les départements. En réalité, le département gère un ensemble de services et de compétences sur la totalité du territoire départemental, que ne fournissent pas les intercommunalités. Celles-ci font davantage apparaître le caractère désuet des petites communes non viables que celui du département. Enfin, la cour des comptes a critiqué dans son rapport de novembre 2006 les incohérences des intercommunalités (doubles emplois avec les services publics conservés ou récupérés par les communes membres, absence parfois de projets communs, création pour l'obtention de financements étatiques principalement, enchevêtrement des intercommunalités opérant sur les mêmes territoires, périmètres artificiels et incohérents, nécessité d'une simplification…). Des menaces budgétaires pèsent à court terme sur les intercommunalités avec le plafonnement à 3,50% de la valeur ajoutée imposé par la loi, afin d'améliorer la compétitivité des entreprises.
- Les régions apparaissent comme les collectivités appelées à dynamiser les activités économiques, à mettre en œuvre les financements européens, dans un cadre géographique suffisamment large et adapté aux nécessités communautaires. En ce sens, il serait logique que les régions absorbent les départements, qui oeuvrent dans un cadre exigu. En réalité, le jugement doit être nuancé :
· les régions françaises apparaissent sous-dimensionnées face aux régions des Etats voisins, d'un point de vue territorial. La région Ile de France, Provence Côte d'Azur (PACA) et Rhône-Alpes apparaissent seules comme ayant une dimension européenne.
· le développement des régions supposerait, de la part de l'Etat, qu'il leur concède une marge de liberté appréciable, des financements suffisants, ce qui suppose un desserrement du centralisme jacobin, voire une réforme constitutionnelle ouvrant la voie vers une régionalisation, voire le fédéralisme. Or ni l'Etat, ni les grandes administrations, ni d'ailleurs les politiques ne sont prêts à accepter cette révolution culturelle. Par exemple, l'Etat n'a jamais voulu déléguer aux régions les financements européens que lui, Etat, entend toujours maîtriser.
· en termes budgétaires, les régions françaises disposent d'un financement infiniment plus faible que celui des communes, des intercommunalités et des départements.
Les financements départementaux sont difficiles face à des charges accrues
Les budgets départementaux financent des politiques sociales coûteuses, la construction et l'entretien des collèges, les liaisons intercommunales (les anciennes routes nationales transférées par l'Etat aux départements), la protection de l'environnement, l'équipement des petites communes rurales, les réinsertions sociales etc.
Les ressources budgétaires existantes ne suffisent pas, et les départements collectivités territoriales ont engagé des contentieux contre l'Etat au motif que celui-ci ne compensait pas le coût des compétences transférées : contentieux visant au paiement de redevances pour l'installation par l'Etat de radars sur le domaine public départemental (perdus devant le conseil d'Etat après des jurisprudences divergentes des juridictions administratives, et enfin règlés par la loi qui impose la gratuité) ; contentieux sur la définition des routes transférées aux départements, dont certaines sont à vocation nationale (perdus devant le conseil d'Etat).
En réalité, ces contentieux attestent de la rigueur budgétaire des départements, soucieux de financer les politiques décidées par les conseils généraux, compte tenu de la nécessité de présenter un budget équilibré (on ne peut pas en dire autant de l'Etat). L'Etat a souvent transféré des charges sans accorder les financements correspondants, ce qui devrait être interdit en application de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 (modifiant l'article 72-2 de la Constitution).
Les difficultés budgétaires dont pâtissent les départements affectent l'ensemble des collectivités territoriales et nécessiteraient une réforme complète des finances locales ainsi que le respect d'une obligation de loyauté de l'Etat à l'égard des collectivités décentralisées.
La suppression des départements n'est justifié par aucune raison majeure. Cette collectivité dispose au contraire d'atouts difficilement remplaçables.
II) Une collectivité néanmoins difficilement remplaçable
Le département collectivité territoriale possède des atouts indéniables. Une réforme, si réforme il doit y avoir, devrait s'orienter vers des solutions plus équilibrées.
A. Les atouts indeniables du département
· Le département est investi de compétences indispensables qui, en l'état actuel du droit, ne sont pas exercées par d'autres collectivités : compétence très importante en matière sanitaire et sociale qui fait du département l'échelon de la solidarité sociale (aides aux personnes âgées, aides aux jeunes en difficulté, aides aux personnes en situation précaire, aides au logement etc.).
Le département exerce aussi des compétences propres en matière d'aménagement du territoire, d'enseignement ou de protection de l'environnement, qui ont été renforcées par l'acte II de la décentralisation avec le transfert d'environ 130 000 agents (TOS et DDE). Le département collectivité territoriale joue ici un rôle majeur dans la solidarité territoriale. Il intervient aussi fortement en matière de grands équipements et de développement économique en liaison avec d'autres collectivités.
On peut toujours estimer que ces compétences pourraient être transférées à un autre niveau, régional ou celui des EPCI. Mais les départements ont fait leurs preuves en la matière.
· L'échelon départemental est le lieu d'exercice de la démocratie locale. On a pu évoquer les nouveaux conseillers généraux, soucieux de promouvoir des politiques départementales.
· Alors que l'Etat se désengage, abandonne les services publics et que la précarité, la pauvreté s'étendent, le département prend en charge les politiques sociales, accompagne les réinsertions sociales. On a pu dire que le département est un espace politique qui a le souci de l'humain. La même observation vaut pour les politiques culturelles locales.
La suppression des départements serait un non-sens. Le législateur pourrait s'orienter vers des solutions plus équilibrées, mais il n'est pas certain du tout que les citoyens y trouvent leur compte.
B. Une possible orientation vers des solutions plus equilibrees
· En réalité, sous l'expression suppression des départements, apparaît le souhait de regrouper les conseils généraux et les conseils régionaux, dans le but de constituer des collectivités territoriales unifiées de plus grande dimension. Certains estiment qu'il serait logique d'intégrer les départements dans les régions. Dans cette perspective, la suppression des départements ne devrait pas entraîner la suppression pure et simple des administrations, des emplois publics et des services publics départementaux.
· Cette proposition, beaucoup plus modérée que la suppression pure et simple des départements, ne s'attaque pas aux vraies difficultés, qui ne sont pas spécifiques aux seuls départements :
- on peut se demander si la vocation généraliste de chaque niveau de collectivités territoriales doit être maintenue ou bien s'il ne faudrait pas s'orienter vers une spécialisation de chaque niveau.
- ensuite, la clarification des compétences de chaque niveau de collectivités territoriales s'est toujours heurtée à des difficultés difficilement surmontables. Il a été impossible en 1982 de définir des blocs homogènes de compétences ; la définition même de la collectivité territoriale implique une vocation généraliste, par opposition à la spécialisation des établissements publics ; l'imbrication des compétences, les rivalités entre collectivités, les doublons, les surcoûts affectent aussi les intercommunalités à un point tel que la cour des comptes a souhaité en fin d'année 2006 une clarification et une simplification de la carte des intercommunalités.
- enfin, l'exercice des compétences locales suppose un financement suffisant, par des dotations de l'Etat ou par la fiscalité, mettant en œuvre la péréquation. Tâche immense, devant laquelle l'Etat a toujours reculé et qui implique également une réforme de la fiscalité de l'Etat. Toutes les collectivités territoriales exercent des compétences de plus en plus nombreuses mais les moyens manquent cruellement : l'Etat n'a jamais compensé intégralement le coût des compétences transférées, malgré l'obligation constitutionnelle ; la décentralisation a accru les inégalités territoriales ; la TIPP décroît en rendement, les dépenses explosent.
Aucune des réformes de la décentralisation ne s'est attaquée à la question des finances locales.
· Il a été dit que la tradition historique française était nourrie de méfiance à l'égard des régions, dont le poids économique ou politique pourraient selon certains menacer la primauté et l'indivisibilité de l'Etat. La promotion du département encouragée par l'expérimentation ou son rôle de chef de file, favorise les initiatives locales sans éveiller la méfiance de l'Etat.
En définitive, la critique du département, collectivité territoriale procède moins d'une inadaptation de cette collectivité que de problèmes bien identifiés, imputables d'abord à l'Etat, affectant l'ensemble des niveaux de collectivités territoriales. Il est plus facile de provoquer que de s'attaquer à des problèmes de fond.
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