· La question a été posée à certaines époques, notamment à l'occasion de l'alternance politique de 1981. Le rôle d'informateur du gouvernement dévolu au préfet, notamment sur tout ce qui concerne la politique, en ont fait un personnage suspect car tout puissant et d'une loyauté à toute épreuve à l'égard du gouvernement central. En 1982, un grand nombre de responsables politiques de gauche étaient hostiles à l'égard de la fonction préfectorale et de ce rôle d'informateur politique. Les régimes autoritaires que la France a connus ont largement mis à contribution ces serviteurs zélés de l'Etat. Victor Hugo critiquait l'alliance du préfet et de ses notables, le régime de Vichy a développé la collaboration avec le régime nazi grâce aux préfets et au plus célèbre d'entre eux, le préfet de la Gironde Maurice Papon, condamné (tardivement) pour crime contre l'humanité après avoir été secrétaire d'Etat au budget sous la 5e République.
· Cependant, la suppression de l'institution préfectorale n'a jamais été sérieusement envisagée. Elle n'est d'ailleurs ni souhaitable d'un point de vue administratif, ni juridiquement possible dans la mesure où la constitution reconnaît expressément le rôle des préfets dans le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution de 1958.
On considère avec raison qu'une bonne administration territoriale repose sur des décideurs locaux qui sont, pour un certain nombre, élus par la population et responsables devant elle, et pour d'autres, nommés par le pouvoir central. La décentralisation, qui est une expression de la démocratie locale, doit être équilibrée par la déconcentration, afin que les gestions locales prennent en compte à la fois les intérêts des collectivités territoriales et ceux de l'Etat. La loi ATR (administration territoriale de la République) du 6 février 1992 rappelle d'ailleurs dans son 1er article que l'administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l'Etat.
Mais si la fonction préfectorale n'est pas appelée à disparaître, elle a cependant profondément évolué.
I) Une suppression difficilement envisageable au regard de la pérennité de la fonction
La suppression de l'institution préfectorale apparaît irréaliste pour deux raisons. C'est d'abord un fonctionnaire d'exception qui a traversé tous les régimes. C'est ensuite le représentant de l'Etat au niveau local, conformément à la structure de l'Etat français qui est un Etat unitaire , omniprésent et prééminent.
A. Un fonctionnaire d'exception ayant traversé tous les régimes
· La fonction préfectorale a traversé tous les régimes politiques que la France a connus. La création des préfets par Napoléon Ier s'inspire des intendants de l'Ancien Régime, compétents en matière de police, de justice et de finances. L'institution a servi les régimes autoritaires (le Ier et le IInd Empire), puis les Républiques. Elle a conforté le régime de Vichy et la collaboration. Elle a été bien évidemment maintenue sous la 4e et la 5e République. La source de l'institution préfectorale est codifiée au dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution de 1958 : "dans les départements, le délégué du gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois".
· C'est un fonctionnaire d'exception dans tous les sens du terme, et ce caractère unique garantit la pérennité de la fonction.
- L'allégeance à l'égard du pouvoir central est absolue : le préfet est à l'entière discrétion du gouvernement, eu égard à sa nomination et à la poursuite de ses fonction.
- Le statut général des fonctionnaires ne lui est pas applicable.
- La nomination est discrétionnaire, le retrait d'emploi l'est tout autant, il peut intervenir pour n'importe quel motif. On évoque parfois au sujet des préfets un "CDD de 6 jours renouvelable", l'horizon de carrière d'un préfet s'étendant d'un conseil des ministres au suivant.
- Les garanties statutaires sont réduites : obligation absolue de loyalisme politique, absence de droit syndical (mais les préfets se réunissent au sein de l'association du corps préfectoral), absence de droit de grève, absence de liberté d'opinion et bien évidemment absence de liberté d'expression. Absence de tableau d'avancement, garanties disciplinaires réduites en l'absence de conseil de discipline. Seule la communication du dossier est prévue.
- Mutations fréquentes : toutes les sujétions sont compensées par l'octroi d'avantages matériels rehaussant le prestige de la fonction : logement de fonction, parc automobile etc.
Cela étant, le statut du préfet existe et certains facteurs vont dans le sens de la stabilité. Le statut actuel remonte à un décret du 29 juillet 1964, modifié à plusieurs reprises et notamment par des décrets du 6 mars 1994 et du 20 novembre 2003. Si les préfets sont nommés en conseil des ministres, pour les ¾ des postes, ils sont choisis parmi les sous-préfets ou les administrateurs civils ayant atteint la hors classe de leur grade, ces deux corps se recrutant essentiellement par le concours de sortie de l'ENA. Pour 1/5e des postes, le recrutement a lieu au tour extérieur, c'est-à-dire à la suite d'un choix totalement libre du gouvernement. Quant aux facteurs de stabilité, ils résultent de la nécessité pour l'Etat de disposer de spécialités de l'administration, bien formés et connaissant bien le milieu local.
B. Le representant de l'Etat au niveau local
Fonction traditionnellement rappelée par tous les textes, indispensable à l'application des politiques de l'Etat.
· Le préfet est chargé de l'exécution des politiques et des décisions gouvernementales (le rôle de conception appartenant au gouvernement).
· Le préfet exerce des fonctions essentielles en matière de sécurité et de libertés publiques : mise en œuvre des plans ORSEC, mesures de police administrative générale sur deux ou plusieurs communes du département (ex : arrêtés limitant les usages non essentiels de l'eau pendant les périodes de sécheresse ou en cas de carence d'un maire mis en demeure d'agir), préfet titulaire de nombreuses polices spéciales (de la chasse par exemple).
· Le préfet assure la direction des services de l'Etat dans le département. Il est le garant de l'unité et de la cohérence de l'action de l'Etat. Il a en charge les intérêts nationaux.
· Le préfet est chargé de surveiller les actes des collectivités territoriales. Il exerce le contrôle de légalité au moyen de lettres d'observations, du déféré préfectoral et du contrôle budgétaire. En réalité, le contrôle de légalité, qui est une exigence constitutionnelle est une institution en déclin, qui a échoué : en raison du nombre des actes locaux, du petit nombre de déférés (environ 1700 déférés sur 7,7 millions d'actes), de la difficulté à identifier les illégalités, de la volonté des préfets de ménager les notables locaux, etc. Une réforme du contrôle de légalité est à l'étude, qui cantonnerait ce contrôle aux actes les plus importants (budgets locaux, marchés publics etc.). La carence du préfet dans l'exercice du contrôle de légalité ou du contrôle budgétaire n'engage la responsabilité de l'Etat que pour faute lourde, la jurisprudence validant de la sorte l'inefficacité ou l'absence de ces contrôles.
I) Les évolutions de la fonction préfectorale
On peut distinguer les évolutions passées et les évolutions en cours.
A. Le recentrage de la fonction sur la direction des services de l'Etat
Cette évolution passée résulte de deux orientations.
· En premier lieu, l'atténuation du rôle de fonctionnaire politique qu'il fut jadis. Cependant, le choix des préfets a suscité d'âpres discussions entre le gouvernement et la présidence de la République pendant les périodes de cohabitation, montrant par là l'importance que les politiques attachent à cette fonction. La même observation résulte de la "valse des préfets" qui suit les élections présidentielles.
· En 2e lieu, fin du préfet tuteur des collectivités territoriales, qui était à la fois l'exécutif des décisions du conseil général et le représentant de l'Etat dans le département chargé d'exercer le contrôle de tutelle sur les actes des collectivités locales. C'est en 1982 qu'est abandonnée la double casquette préfectorale, le préfet étant au surplus dénommé à cette époque Commissaire de la République.
Il résulte de cette double évolution que les activités du préfet résultent de sa qualité de dépositaire de l'Etat dans le département et la région. Plusieurs décrets de déconcentration ont rappelé le rôle fondamental du préfet, en tant qu'autorité de l'Etat dans le département et la région : le décret n°92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration ; le décret n°97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles, le décret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs du préfet. Ce dernier décret rappelle très clairement dans son article 1er les pouvoirs du préfet : "le préfet de la région dans la région, le préfet de département dans le département, est le dépositaire de l'autorité de l'Etat. Ils représentent le premier ministre et chacun des ministres. Ils veillent à l'exécution des règlements et des décisions gouvernementales. Ils dirigent sous l'autorité des ministres et dans les conditions prévues par le présent décret, les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat".
Le décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration et celui du 29 avril 2004 entendent accroître les pouvoirs du préfet de région afin que la circonscription régionale soit le cadre pertinent de l'action de l'Etat. En même temps, ces décrets font du préfet de région une autorité chargé d'animer et de coordonner l'action des préfets des départements.
L'administration de l'Etat privilégie le cadre régional. L'article 3 du décret du 1er juillet 1992 énonce que la circonscription régionale est l'échelon territorial de la mise en œuvre des politiques nationale et communautaire en matière de développement économique et social et d'aménagement du territoire ; de l'animation et de la coordination des politiques de l'Etat relatives à la culture, à l'environnement, à la ville et à l'espace rural ; de la coordination des actions de toute nature intéressant plusieurs départements de la région. Le même décret attribue aux préfets de région un rôle majeur en matière d'investissements civils (programmation, répartition des crédits, contractualisation des programmes avec les collectivités locales.
Le décret du 29 avril 2004 fait du préfet de région le garant de la cohérence de l'action des services de l'Etat dans la région. C'est lui qui fixe les orientations générales qu'il élabore avec les préfets de départements dans la région. Le décret lui confie le soin d'animer et de coordonner l'action des préfets de département. L'article 3 énonce expressément que le préfet de région notifie aux préfets de département les orientations des politiques de l'Etat. Ces derniers doivent s'y conformer dans leurs décisions et doivent lui en rendre compte. Le même décret confère au préfet de région d'importants pouvoirs en matière d'investissements civils de l'Etat puisqu'il répartit les autorisations de programme entre les préfets des départements, qui agissent sous sa direction.
En définitive, la fonction préfectorale demeure essentielle dans l'administration de l'Etat. Elle a évolué, notamment en 1982 avec la perte des exécutifs locaux, mais la modernisation de l'Etat, la recherche d'une plus grande efficacité de la gestion publique renforcent aujourd'hui le rôle des préfets, spécialement celui des préfets de région.
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