LE ROLE DU TRIBUNAL DES CONFLITS

-         C'est une juridiction à part entière, mal connue, mais dont les arrêts on entraîné des avancées décisives en droit administratif. Les arrêts Blanco (1873), Pelletier (1873), Bac d'Eloka (1921), Feutry (1908) ont été rendus par le tribunal des conflits et constituent autant de constructions jurisprudentielles essentielles. Il en a résulté (par ordre) le principe de la responsabilité de l'Etat et l'autonomie de la responsabilité administrative, la distinction de la faute de service et de la faute personnelle, les SPIC, la responsabilité des collectivités locales pour les dommages causés dans leurs activités de service public.

-         Le tribunal des conflits a été institué par la constitution de 1848 (qui inaugure la 2^e République). Il a disparu avec cette constitution en 1852 pour être rétabli par une loi du 24 mai 1872, après l'écroulement du 2^nd Empire. Son fonctionnement a été profondément réformé, avec succès, par un décret du 25 juillet 1960.

-         Le tribunal des conflits est une institution essentielle dans notre droit caractérisé par la dualité de juridiction. C'est parce que le droit français repose sur la dualité de juridiction que le tribunal des conflits a été institué. Il est chargé de régler les conflits existant entre les deux ordres de juridictions, conformément à des règles qui ont été profondément améliorées en 1960.

I.           Une institution justifiee par la dualite de juridiction

            Cette dualité de juridiction rend compte de la création et de l'organisation paritaire de cette juridiction.

A.   Le risque inevitable de conflits de competence ou sur le fond entre les deux ordres de juridictions

1)        En dépit de la pratique de l'Ancien Régime et des textes de la Révolution française (loi des 16-24 août 1790 et décret du 16 fructidor an III), le juge judiciaire est compétent pour statuer sur des litiges qui mettent en cause l'administration : expropriation, fiscalité indirecte, contrats de droit privé, agents de droit privé, domaine privé, emprises irrégulières, SPIC, droit de la concurrence etc. Le juge administratif n'a pas le monopole de la connaissance du contentieux administratif. Il peut aussi arriver que, sur une même affaire, le juge judiciaire et le juge administratif soient compétents ou bien l'un comme l'autre peut s'estimer incompétent. Au pire, chaque ordre de juridiction a pu statuer sur le fond d'une même affaire, en adoptant des solutions différentes.

2)        Les critères de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction peuvent être ambigus. Le juge judiciaire peut estimer qu'une affaire portée devant lui relève de sa compétence, parce que le droit de propriété privé est en cause, alors que sur cette même affaire, le juge administratif considère qu'il est compétent parce que l'administration a fait usage d'une prérogative de puissance publique.

            En résumé, en instituant deux ordres de juridictions, l'un judiciaire, l'autre administratif, le système français peut déboucher sur des conflits de compétences entre les deux ordres, ou des conflits sur le fond (c'est-à-dire sur des décisions contraires sur le fond).

C'est pour régler ces conflits ou mieux pour les prévenir qu'a été institué le tribunal des conflits.

B.   L'organisation paritaire du tribunal des conflits

            Elle reflète parfaitement les enjeux :

-         le tribunal des conflits est composé de 3 conseillers d'Etat et de 3 conseillers à la cour de cassation, élus par leurs pairs. Ces six conseillers en élisent deux autres, ainsi que 2 suppléants. Soit au total 8 membres.

-         La présidence est attribuée au garde des sceaux. Il n'intervient qu'en de très rares hypothèses (10 fois depuis 1872). Il n'intervient qu'en cas de partage égal des voix. Il est intervenu dans certains arrêts célèbres, comme l'arrêt Blanco ou l'arrêt Feutry. En pratique, c'est le vice-président, élu par le tribunal, qui assure la présidence.

-         La parité se retrouve aussi dans l'examen des affaires. Une sur deux est donnée à un conseiller d'Etat qui joue le rôle de rapporteur, un conseiller à la cour de cassation jouant le rôle de commissaire du gouvernement. Le ministère d'avocat aux Conseils est obligatoire.

Le tribunal des conflits examine une centaine d'affaires par an, ce qui est peu au regard du nombre de décisions rendues par chaque ordre de juridiction.

Lorsque le tribunal des conflits rend une décision, les juristes attendent de voir si chaque ordre de juridiction va suivre ou non l'orientation donnée par le tribunal des conflits. Il est arrivé que le conseil d'Etat et la cour de cassation se montrent très réservés. Ce fut le cas lorsque le tribunal des conflits décida, dans un arrêt Naliato de 1955, de créer une 3^e catégorie de services publics à côté des SPA et des SPIC, qui était les services publics sociaux. La résistance du conseil d'Etat et de la cour de cassation a conduit le tribunal des conflits à abandonner cette catégorie (y avait-il place pour une autre catégorie de service public sachant que le régime juridique applicable ne peut être qu'à dominante du droit public ou de droit privé ?).

II.       L'amélioration de la procedure de reglement des conflits

Techniquement parlant, il existe trois sortes de conflits :

-         le conflit positif, le juge judiciaire s'est reconnu compétent pour statuer sur une affaire, mais le préfet estime que c'est le juge administratif qui est compétent (l'administration préfère être jugée par la juridiction administrative).

-         le conflit négatif : chaque ordre de juridiction s'est reconnu incompétent pour juger la même affaire.

-         le conflit sur le fond : on est en présence de deux décisions de justice contraires sur le fond d'une affaire déterminée.

Le règlement des conflits positifs n'a pas été modifié. En revanche, le décret du 25 juillet 1960 s'est efforcé de prévenir les conflits négatifs et les conflits sur le fond, qui sont devenus extrêmement rares en pratique.

A. La procedure classique de règlement d'un conflit positif

-         Dans ce cadre, le juge judiciaire a été saisi et s'estime compétent pour juger le litige impliquant l'administration.

-         C'est le ministre de la justice qui saisit le tribunal des conflits, lequel déterminera, dans les 3 mois qui suivent, quel est ordre de juridiction compétent (il annulera ou confirmera l'arrêté de conflit).

Obs : dans le conflit positif, le tribunal administratif n'intervient pas ; c'est le préfet qui revendique la compétence du tribunal administratif

·        le conflit ne peut jamais être élevé par le préfet en matière criminelle ou correctionnelle

·        en matière civile, le conflit positif peut être élevé tant que le juge judiciaire n'a pas statué sur le fond de façon définitive. Mais il peut être élevé en appel, s'il ne l'a pas été en première instance. Il ne peut pas être élevé en cassation.

Le conflit positif est une procédure bien connue et utilisée par le préfet.

B. Les procedures exceptionnelles de conflits negatifs ou de contrariete de jugement sur le fond

            Elles sont toutes deux devenues exceptionnelles car le décret du 25 juillet 1960 a mis en place des renvois qui évitent ces deux sortes de conflits gravissimes (aucun ordre de juridiction ne veut se reconnaître compétent sur une affaire ou chacun d'eux veut en connaître et a statué sur le fond).

·      Dans le conflit négatif, la juridiction judiciaire et la juridiction administrative se déclarent toutes deux incompétentes car le particulier a saisi les deux ordres de juridiction du même litige et s'entend dire, plusieurs années après, par le conseil d'Etat ou par la cour de cassation que nul ordre de juridiction ne s'estime compétent pour juger son affaire (le drame du justiciable à la recherche de son juge). Le tribunal des conflits détermine l'ordre de juridiction compétent.

·      Dans la contrariété de jugements sur le fond, chaque ordre de juridiction a rendu une décision sur le fond qui contredit celle de l'autre juridiction. C'est encore un déni de justice. Le tribunal des conflits peut être saisi par le requérant et va statuer sur le fond. On compte trois affaires de ce type depuis la création du tribunal des conflits.

·      C'est pour prévenir ces deux dénis de justice que le décret du 25 juillet 1960 va organiser des procédures de renvoi au tribunal des conflits. Ce sont dont les juridictions des deux ordres, qui, en amont, pour éviter le conflit négatif ou le conflit sur le fond, vont saisir le tribunal des conflits pour qu'il statue, en cas de doute, sur l'ordre de juridiction compétent.

-         si le juge judiciaire ou le juge administratif a rendu une décision d'incompétence devenue définitive, l'autre juridiction, saisie du même litige doit (obligation), si elle s'estime incompétente, renvoyer au tribunal des conflits la question de compétence. Le conflit négatif est évité, et une fois rendue la décision du tribunal des conflits, le procès reprendra devant la juridiction compétente.

-         la même procédure de renvoi est organisée devant le conseil d'Etat et la cour de cassation. Chaque juridiction suprême peut (c'est une faculté) renvoyer la question de compétence au tribunal des conflits si elle est en présence d'une difficulté sérieuse de compétence .

            En pratique, la moitié des affaires dont est saisi le tribunal des conflits est constitué par des renvois émanant des juridictions judiciaires ou administratives. C'est un système intelligent puisque les juridictions collaborent, par les renvois, à une bonne administration de la justice.