Définition.:
C'est. un recours contentieux par lequel toute personne intéressée peut demander au juge administratif de reconnaître qu'une décision administrative est illégale, et d'en prononcer l'annulation.
Le recours pour excès de pouvoir est inséparable du principe de légalité, c'est-à-dire du principe de soumission des administrations au droit et aux juges. Il illustre aussi ce que l'on appelle l'Etat de droit puisque la violation des règles de droit de valeur supérieure est sanctionnée par le juge administratif, qui prononce l'annulation de la décision incompatible.
Le REP, création prétorienne, ouverte à toute personne intéressée, a servi de modèle au déféré préfectoral institué au bénéfice du seul préfet, par la loi du 2 mars 1982 modifiée. Les cas d'ouverture sont ceux-là mêmes dégagés dans le cadre du REP.
Le REP, comme d'ailleurs le déféré préfectoral, ne suspend pas l'acte attaqué. Il appartient à la personne intéressée ou au préfet de présenter, en même temps que le recours en annulation, un référé-suspension sur lequel il sera rapidement statué, dans les conditions d'urgence propres à tout référé.
.Le REP présente plusieurs caractères généraux :
1) C'est une construction jurisprudentielle élaborée par le Conseil d'État et qui a été sans cesse perfectionnée afin de mieux contrôler l'administration. Par exemple, l'incompétence de l'auteur de l'acte a été le premier moyen d'annulation admis par le Conseil d'État sous le 1er Empire et la Restauration ; vers les années 1960, le Conseil d'État va dégager la notion d'erreur manifeste d'appréciation sur les motifs de fait.
2) C'est un recours en annulation, le requérant demandant uniquement l'annulation de l'acte unilatéral. Il se distingue donc des recours de plein contentieux dans lesquels le requérant sollicite, outre l'annulation de l'acte, des dommages-intérêts, la réformation d'un acte, etc. (dans le recours de plein contentieux, le juge exerce des pouvoirs pleins, entiers qui dépassent la seule annulation de l'acte). Le recours électoral, le recours fiscal sont des recours de plein contentieux (on dit encore des recours de pleine juridiction).
On dit encore que c'est un recours objectif, un procès fait à un acte. La personne qui demande l'annulation de l'acte agit dans l'intérêt de la légalité, de l'ordonnancement juridique, et non dans son intérêt personnel, subjectif, même si ce dernier est présent.
La notion de partie au procès n'a pas sa place dans le recours pour excès de pouvoir. L'annulation de la décision attaquée produit effet « erga omnes », c'est-à-dire à l'égard de tous, et pas seulement entre des parties, comme c'est le cas dans tous les procès.
Le Conseil d'État a jugé que la possibilité d'exercer un recours pour excès de pouvoir a valeur de véritable principe général du droit ; elle peut être exercée y compris lorsque la loi déclare qu'un acte est insusceptible de tout recours. (CE 17 février 1950 Dame Lamotte, à propos de l'attribution de propriétés vacantes par les préfets de Vichy sur le fondement d'un acte dit loi du Maréchal Pétain, qui interdisait tout recours formé par les anciens propriétaires. Le conseil d'Etat juge que cet acte dit loi interdit effectivement tout recours, mais, ajoute-t-il, à l'exception du REP qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif).
3) Le Conseil d'État a interprété très largement l'exercice du recours pour excès de pouvoir. Le ministère d'avocat n'est pas obligatoire. Le REP est recevable contre la plupart des actes de l'administration; toute personne intéressée peut l'exercer ; la procédure est inquisitoire, le juge administratif jouant un rôle actif dans la conduite du procès ; les moyens d'annulation ou cas d'ouverture du recours ont été développés et systématisés par le Conseil d'État.
On distingue chronologiquement, dans la technique du recours pour excès de pouvoir, les conditions de recevabilité du recours et les cas d'ouverture (encore appelés moyens d'annulation) de ce recours .
I. Les conditions de recevabilité du recours pOUR excès de pouvoir largement définies :
Elles résultent toutes d'une construction jurisprudentielle. Ce sont :
A. L'intérêt à agir du requérant
La violation d'un droit subjectif n'est pas requise, seul un intérêt froissé suffit. La juridiction administrative définit largement cet intérêt à agir, sans toutefois transformer le recours pour excès de pouvoir en action populaire. Il faut un minimum d'intérêt à demander l'annulation de l'acte. L'intérêt à agir peut être matériel ou moral, personnel ou public, individuel ou collectif.
Ainsi un campeur est recevable à ce seul titre à attaquer un arrêté municipal réglementant le camping dans une commune, alors qu'il ne lui a jamais été personnellement opposé car un jour ou l'autre, il pourra être amené à planter sa tente sur le territoire de cette commune (CE 14 février 1958 Abisset). De même un hôtelier a intérêt à demander l'annulation d'un règlement relatif aux dates et à la durée des vacances scolaires (CE 28 mai 1971 Damasio). Un ouvrier portugais a été jugé avoir un intérêt à contester une circulaire relative à la situation en France des travailleurs salariés étrangers (CE 13 janvier 1975 Da Silva). Une commune a intérêt à demander l'annulation d'un arrêté préfectoral qui lui fait grief.
B. Les conditions relatives à l'acte attaqué
Le recours pour excès de pouvoir ne peut être exercé que contre les actes unilatéraux faisant grief.
Dans l'arrêt Notre Dame du Kreisker, le conseil d'Etat distinguait les circulaires dites interprétatives, qui ne modifient pas l'état du droit, des circulaires dites réglementaires, qui ajoutent de nouvelles dispositions aux lois et règlements en vigueur. Il en résultait que toutes les circulaires dites réglementaires étaient illégales, cette qualification justifiant à la fois la recevabilité du REP et l'illégalité de la circulaire.
Pour remédier à cette confusion, le conseil d'Etat a complété sa jurisprudence dans l'arrêt du 18 décembre 2002 Mme Duvignères. Il introduit une autre distinction, en amont de la précédente, entre les circulaires non impératives et les circulaires impératives. Les premières ne produisent aucun effet de droit, ne peuvent pas être attaquées devant le juge administratif, ne sont pas invocables par le requérant, et le juge les ignore. En revanche, les circulaires impératives dictent aux agents leur conduite à tenir. Elles sont considérées comme normatrices et elles sont dès lors attaquables devant le juge administratif. Mais elles ne sont pas forcément illégales. Elles peuvent donner des ordres en conformité ou en contradiction, selon le cas, avec l'état du droit existant. De cette appréciation dépendra leur légalité.
C. Les conditions de délai
Le recours pour excès de pouvoir doit être formé dans les deux mois suivant la notification ou la publication de l'acte contesté ; mais ce délai peut être prorogé en cas de recours gracieux, hiérarchique ou porté devant une juridiction incompétente, introduit dans le délai de 2 mois suivant la publication la notification de l'acte attaqué.
D. L'exception de recours parallèle
Le recours pour excès de pouvoir est un recours de droit commun qui peut être formé contre la plupart des actes de l'administration. Mais s'il existe des recours spécialement organisés par les textes, comme en matière fiscale, électorale, permettant d'atteindre le même objet, ces recours spécifiques, parallèles, sont seuls applicables. Le recours pour excès de pouvoir devient alors irrecevable.
En réalité. la portée de l'exception de recours parallèle a été amoindrie :
- Le recours pour excès de pouvoir est largement ouvert contre les actes préalables au contrat et qui en sont détachables (CE 1905 Martin), ainsi qu'à l'égard des actes détachables des actes de gouvernement.
- En matière indemnitaire, le requérant peut présenter une demande d'indemnité dans le cadre du recours de plein contentieux ou dans celui du recours pour excès de pouvoir, à condition dans ce cas de demander l'annulation de la décision de refus de l'avantage qu'il avait sollicité (CE 1912 Lafage, arrêt qui a permis aux agents publics de contester les décisions de l'administration concernant leurs rémunérations et avantages, au moyen du recours pour excès de pouvoir).
- En toute matière le recours pour excès de pouvoir est recevable contre les actes réglementaires dès lors qu'il procure une satisfaction supérieure à celle du recours de plein contentieux (à savoir l'annulation erga omnes) .
II. Le développement des cas d'ouverture du recours pour exces de pouvoir
Ce sont les moyens d'annulation qui ont été progressivement dégagés par le Conseil d'État, de façon prétorienne, sur plus d'un siècle et demi.
Le requérant qui demande l'annulation d'une décision administrative doit invoquer nécessairement un moyen d'annulation qui se rattache soit à la légalité externe, soit à la légalité interne de l'acte attaqué.
A. Les moyens de legalité externe
Ainsi appelés parce qu'ils ne visent pas l'objet même de la décision attaquée, mais les conditions dans lesquelles il a été édicté.
Il s'agit de l'incompétence et de la violation des règles de forme ou de procédure.
1) L'incompétence:
C'est le vice le plus grave qui affecte l'acte administratif puisqu'une autorité s'arroge
une compétence qui ne lui appartient pas. Aussi la juridiction administrative soulève-t-elle d'office le vice d'incompétence.
Cette. incompétence ne peut être régularisée a posteriori. Elle peut être ratione personae, ratione materiae, ratione remporis, et ratione loci, selon qu'elle concerne la personne de l'auteur de l'acte, la matière, le temps et le lieu, tous éléments définissant la compétence de l'auteur de l'acte.
2) Le vice de forme ou de procédure:
Ces deux vices peuvent être rapprochés, même si certains auteurs considèrent qu'ils doivent être dissociés.
Pour entraîner l'annulation de l'acte, ce vice doit affecter une forme substantielle, c'est-à-dire essentielle, considérée comme telle par le juge administratif. Ainsi le défaut de motivation d'une décision ou le défaut de signature caractérise la violation d'une formalité substantielle et entraîne dès lors l'annulation de cette décision.
B. Les moyens de légalité interne
Ils affectent le contenu même de l'acte, son objet, sa portée. La jurisprudence distingue trois cas d'ouverture se rattachant à la légalité interne.
1) La violation de la règle de droit :
C'est la méconnaissance de la règle de droit de valeur supérieure par une règle ou une décision qui est normalement subordonnée à celle-ci.
C'est l'application du principe de légalité. La règle inférieure doit être conforme ou . compatible avec la règle supérieure, conformément à la pyramide des normes juridiques.
Celle-ci comprend le bloc de constitutionnalité, le droit international, communautaire et européen, les lois, les principes généraux du droit et enfin, les actes de l'administration, à portée générale ou individuelle. Seules des circonstances exceptionnelles permettent de déroger à la hiérarchie des normes, en application de l'adage "nécessité fait loi".
2) Le détournement de pouvoir :
C'est le contrôle du but de l'acte. Tout acte administratif doit être pris dans un but d'intérêt général ou dans le but particulier prévu par la loi. Le juge administratif est conduit à apprécier les motivations de l'auteur de l'acte, pour rechercher s'il a été fait un usage des textes conforme aux intentions du législateur. Le détournement de pouvoir est caractérisé lorsque le maire révoque l'agent de police qui avait eu le tort de dresser procès-verbal à l'encontre d'une de ses parentes (CE 16 novembre 1900 Maugras) ou lorsqu'il interdit tous les bals dans sa commune , excepté pour son auberge (CE 14 mars 1934 Delle Rault).
Un acte qui est pris dans un but purement privé ou dans un but autre que celui prévu par la loi est entaché d'illégalité.
Ce vice a été dégagé par le Conseil d'État sous le 2nd Empire (CE 24 février 1864 Lesbats) pour être définitivement établi avec l'arrêt Pariset du 26 novembre 1875.
C'est un moyen fréquemment invoqué par les requérants, mais que le Conseil d'État retient dans les hypothèses où il entend prononcer une condamnation morale à l'encontre de l'auteur d'un acte particulièrement condamnable. Le conseil d'État préfère habituellement fonder la censure sur un autre motif, plus objectif, ce qui a pu conduire certains auteurs à relever le déclin du détournement de pouvoir.
On comprend la prudence du conseil d'Etat dans l'examen de ce vice, qui conduit le juge à apprécier les mobiles de l'auteur de l'acte. Maurice Hauriou estimait que le contrôle du détournement de pouvoir visait le contrôle de la moralité administrative, ce qui est largement exact.
3) Le vice des motifs de l'acte :
Tout acte administratif repose sur des motifs de droit et sur des motifs de fait. A la différence des mobiles, les motifs sont les raisons de fait et de droit qui ont conduit l'auteur de l'acte à le prendre. Ce sont donc les éléments objectifs qui fondent la décision administrative.
Ainsi, une sanction disciplinaire repose sur une faute commise par un agent public prononcée par le supérieur hiérarchique en application d'une disposition du statut de la fonction publique. Les faits reprochés à l'agent doivent exister, avoir une réalité et présenter un caractère fautif ; le supérieur ne doit pas commettre d'erreur dans l'interprétation du texte juridique applicable.
Aussi la juridiction administrative contrôle-t-elle les motifs de droit et les motifs de fait.
C'est relativement tard, à partir de la première guerre mondiale, que le conseil d'Etat a exercé son contrôle sur les motifs des actes. Cette découverte tardive résulte probablement de la circonstance qu'on n'imaginait pas, à l'époque, que l'illégalité d'une décision administrative puisse résulter d'une erreur sur analyse des faits commise par l'auteur de l'acte.
L'étendue du contrôle juridictionnel des motifs de fait est inversement proportionnel à la liberté d'action de l'administration.
Plus le juge contrôle les motifs de fait, plus la compétence de l'administration est liée. Moins le juge contrôle les motifs de fait, plus la compétence de l'administration est discrétionnaire
On distingue trois degrés dans le contrôle des motifs de fait, selon la classification de J-Marie Auby :
1) Le contrôle. Minimum, toujours. exercé par le juge saisi et qui laisse à l'administration un large pouvoir discrétionnaire. Discrétionnaire ne veut pas dire arbitraire, puisque le juge contrôle les quatre éléments suivants :
à propos du maire d'Hendaye, suspendu par le préfet puis révoqué par décret, pour avoir, selon la rumeur publique, fait passer un cercueil par une brèche du mur du cimetière et fait creuser une fosse aux dimensions insuffisantes, pour marquer son mépris à l'égard du défunt. Suspension et révocation annulées par le conseil d'Etat à raison de l'absence de véracité des faits justifiant ces décisions).
2) Le contrôle normal ou moyen. C'est le contrôle de qualification juridique des faits qui lie la compétence de l'administration (CE 1914 Gomel à propos de la législation sur le permis de conduire, qui interdit d'édifier une construction si elle porte atteinte à une perspective monumentale. A propos d'un refus de permis de construire, le conseil d'Etat, saisi par le pétitionnaire, a recherché si le site où la construction devait être édifiée, présente ou non le caractère d'une perspective monumentale (est-ce que le site peut être qualifié de perspective monumentale). Il recherche si les faits sont de nature à justifier la décision attaquée (formulation classique qui permet d'identifier le contrôle dit normal des motifs de l'acte).
3) Le contrôle maximum qui se rapproche du contrôle de l'opportunité et qui revêt la forme du contrôle du bilan (CE 1917 Ville Nouvelle Est) soit du contrôle de proportionnalité (CE 1933 Benjamin).
Le contrôle des motifs de fait est très poussé parce que la décision administrative attaquée intéresse le droit de propriété ou la liberté de réunion. Le juge administratif doit se montrer particulièrement vigilant à l'égard des décisions administratives intervenant dans ces deux domaines.
- En matière d'expropriation, le juge administratif applique la théorie du bilan pour juger de la légalité de la déclaration d'utilité publique (DUP) qui condition l'expropriation. Il compare les avantages et les inconvénients de l'opération projetée pour en déduire sa légalité ou non. Ce bilan est apprécié objectivement s'agissant des opérations engagées par les collectivités locales et reposant sur des expropriations. En revanche, les grands projets conduits par l'Etat débouchent habituellement sur un bilan positif (le juge administratif ne souhaitant pas les remettre en cause, parce qu'ils dépendent de décisions politiques).
- L'arrêt Benjamin concerne le contrôle de la légalité des mesures de police municipale qui, par définition, limitent l'exercice des libertés individuelles. Le juge recherche si les troubles à l'ordre public étaient insuffisamment graves pour justifier une mesure d'interdiction d'une réunion publique. Autrement dit, la mesure de police administrative générale prise par le maire doit être exactement proportionnée à la menace à l'ordre public.
Obs : - les motifs de l'acte sont différents de la motivation de l'acte et sont différents des mobiles, que le juge analyse à travers le contrôle du détournement de pouvoir.
- parce que la rétroactivité qui résulte de l'annulation d'une décision administrative est génératrice d'insécurité, le conseil d'Etat s'est inspiré de jurisprudences étrangères et de celle de la CJCE pour limiter dans le temps les effets de l'annulation (CE 11 avril 2004 Association AC), à titre tout à fait exceptionnel.
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